关于我国各地因地制宜培育发展未来产业的几点思考和建议

一、问题的提出

2026年11月3日，国家发展改革委召开“奋进‘十五五’”系列新闻发布会首场发布会。创新和高技术发展司负责人在谈到未来产业时提出，当前存在原始创新能力薄弱、体制机制存在卡点堵点的问题，有的地方在布局建设中还出现了“跟风”“扎堆”的苗头。同一次发布会上，他还讲了一句此前较少被单独引用的话：受人财物等资源限制，发展未来产业不可能面面俱到、平均用力，要支持各地因地制宜选择本地区有基础、有比较优势的细分领域发展。

把这两句话放在一起看，“因地制宜”的落点就比以往清楚了许多。它不是在六个方向之间做取舍，也很难想象哪个省份会在量子科技与生物制造之间二选一，而是在选定方向之后，把落点具体到哪一个细分环节。本文要讨论的问题是：地方在规划里写下一个方向之后，接下来还需要回答什么，以及用什么标准判断这个回答是否站得住。讨论分四步展开：先梳理未来产业的政策脉络与地方布局现状，再考察各地落点的实际差异，然后把判断标准收拢为资源、需求、时间三项条件，最后比较四川、陕西、浙江三省先导区的培育机制，并在此基础上提出建议。

二、未来产业的内涵特征与政策脉络

未来产业目前还没有统一的统计口径，一般是指当前处于孕育萌芽或产业化初期、以前沿技术突破为源头、有望在未来一个周期形成支柱地位的产业部门。已有研究对它的界定大体接近：由前沿技术突破和颠覆性创新驱动，高风险、高不确定性，但成长潜力大；技术成熟度参差不齐，产业构成处于动态变化之中，政策工具需要与技术所处阶段相匹配。产业界对其培育规律还有一个经验性概括，叫“四个10”——十年左右的培育周期、十亿元量级的单点投入、百分之十左右的成功率、十次方级的成长空间。这一概括虽不是严格的测算结果，但大致说明了未来产业在时间和风险上对常规产业政策工具的超出程度，后文讨论考核周期问题时会再回到这一点。

从政策沿革看，我国对未来产业的部署是逐步升级的。2021年发布的“十四五”规划纲要提出“前瞻谋划未来产业”；2022年，科技部、教育部批复未来产业科技园试点及培育名单；2024年1月，工业和信息化部等七部门印发《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，部署未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间、未来健康六大方向，并在此后累计组织了100多项“揭榜挂帅”攻关任务。2024年以来，《政府工作报告》连续三年对未来产业作出安排，未来产业已经从部门性工作上升为国家层面的战略部署。

“十五五”规划纲要对产业体制作了两层安排。一层是新兴支柱产业，包括集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人等方向，要求形成规模与竞争力。据上述发布会介绍，六大新兴支柱产业2025年产值接近6万亿元，到“十五五”末有望达到10万亿元以上。另一层是未来产业，明确前瞻布局量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信六个方向。两层安排的差别在于时间尺度：前者要在五年内见产出，后者更多是为下一个周期储备技术能力。这一区别决定了地方对待两者的方式本应不同，但从后文对地方规划文本的观察看，两类产业在不少地方的处理方式仍然趋于一致，这是布局质量问题的一个来源。

三、地方布局现状：提及格局、政策工具与落点分化

（一）六大方向的省际提及格局

部署明确之后，地方的响应速度相当快。到2026年5月，31个省份的“十五五”规划纲要已全部对外发布。据新华社等媒体对31份纲要的统一梳理，新能源在31个省份的纲要中均有提及，新材料与生物医药各有30个省份提及，氢能29个、生物制造28个、智能网联汽车27个、具身智能25个。这份梳理同时覆盖新兴产业与未来产业两类，若只看六个未来产业方向，生物制造28个、具身智能25个，量子科技与核聚变分别为15个和11个，落差比前一类更大。

图1 31个省份“十五五”规划纲要中的产业提及数（数据来源：新华社2026年5月对31个省份规划纲要的梳理）

从这一分布看，热度与产业化难度大体是反向的：越是接近工程化、越能估算出市场空间的方向，写进规划的省份越多；越是依赖大型装置与长期积累的方向，愿意单列的就越是少数。这与六个方向内部悬殊的技术成熟度差距是一致的。以公开数据为例：生物制造2025年全国产业总规模约1.1万亿元，生物发酵产品产量占全球70%以上，技术链条已相对贯通，与传统化工、医药、农业衔接紧密；脑机接口领域2026年3月获批全球首款侵入式医疗器械，四个月后开出上市后的首张临床处方，开始进入临床验证；具身智能的广义市场规模2026年预计突破1万亿元，但人形机器人整机出货量预计仅3.8万台左右，仍处于量产早期；核聚变的工程实验堆预计2035年前后建成，商业化示范堆的时间点在2045年左右。同被归入“未来产业”的六个方向，实际覆盖了从已具万亿元产值到尚未走出实验装置的整个区间，各地对它们区别对待，本身是有产业逻辑的。

（二）两类主要政策工具：政府投资基金与先导区

与方向写入规划的速度相比，支撑布局的政策工具同样趋于集中。前述梳理显示，23个省份在纲要中明确提及政府投资基金，其中广东提出组建千亿级省级政府投资引导基金；2026年5月25日，总规模1000亿元的广东省战略性新兴产业投资引导基金在广州启动，是广东首只永续经营的公司制省级政府投资基金。中央层面，国家创业投资引导基金已于2025年底启动，据公开报道，该基金以中央财政出资1000亿元为基础，通过“引导基金—区域基金—子基金”的架构撬动社会资本，存续期设定为20年，对种子期、初创期企业的投资不低于总规模的70%，首批京津冀、长三角、粤港澳大湾区三只区域基金规模均超过500亿元。这一组参数在期限和比例上的安排，都指向对早期硬科技企业“第一笔机构资金”缺口的填补，与未来产业长周期、高风险的特征相匹配。

先导区是另一项普遍采用的组织工具。据新华社梳理，至少有21个省份的“十五五”规划纲要提及各类先导区。工业和信息化部规划司负责人在2025年11月10日国务院政策例行吹风会上介绍，近年来已指导地方因地制宜建设63个省级未来产业先导区。基金与先导区由此构成当前地方培育未来产业的两项主要工具：前者解决资金，通过风险分担延长资本陪伴周期；后者解决空间与主体，通过划定建设单元承载载体、企业和场景。两类工具在各省的具体制度设计差别不小，第五部分将专门比较。

（三）名称趋同之下的落点分化

提及省份的数量只能说明各地对某一方向的关注程度，说明不了落点在哪里。同一个产业名称在不同省份的纲要里，指向的项目、园区与配套政策往往并不相同，这些差异在提及率的统计中看不到。把口径从“是否提及某个方向”往下沉一层，看到的图景会不一样，而这一层才真正对应地方能做的事情。

以新能源为例，31个省份全部提及，表面上看是最典型的趋同，但同一个词下面的落点差别很大：10个沿海省份的纲要中提到海上风电，上海提出力争风电总装机规模突破千万千瓦；9个省份提到发展核电，江西提出按“内陆首批”目标推进彭泽核电厂址资源保护；甘肃与黑龙江提到的则是钍基熔盐堆的研发攻关。同一个赛道，沿海有海上风资源，内陆有核电厂址条件，西北有钍资源与科研基础，落点自然分开了，这里的趋同只是名称上的，实际投向并不重合。

落到细分环节，未来产业方向的分化发生在更细的层面。以生物制造为例，28个省份提及这一方向，浙江台州椒江的先导区依托国家级化学原料药基地，重点发展抗体药、偶联药物与多肽药物；四川成都温江的先导区则单一主攻生物制造，把方向收得更窄。两地写的是同一个产业名称，依托的产业母体和承接的订单来源完全不同：前者接的是原料药基地的工艺与产能，后者接的是本地生物医药的研发资源。

这种分化并不构成布局失序。国家发展改革委国家信息中心经济预测部研究人员在评价这一轮地方布局时提出，六大未来产业虽同属前沿领域，技术成熟度与产业化路径差别很大：生物制造在多地加速落地，是因为技术链条已相对贯通、与传统化工医药农业衔接紧密、市场需求明确；核聚变仍处在从实验室到工程验证的攻坚阶段，只有少数科研高地才能先行探索。这位研究人员同时提醒，“抢位”不等于“同质化”，更要注重“错位”发展，避免低水平重复建设。从这一判断可以推出，提及率的高低本身不是问题，问题出现在提及之后的落点选择上。

反面例子同样存在。据新华社2026年8月刊发的调研报道，部分既无工业副产氢和风光绿氢资源、也无重型货运和钢铁化工应用场景的城市大规模投建加氢站，截至2025年6月底，全国建成投运的560座加氢站平均单站服务车辆仅43辆，多数站点和运营商处于亏损状态；全国约有20个省份提出在“十五五”时期布局氢能全产业链，其中不乏内陆非资源型地区。这类布局既缺资源禀赋，又没有可识别的采购方，属于脱离自身条件的盲目跟进，其判断标准恰好对应下一部分的三项条件。

四、判断未来产业方向能否落地的三项条件

把上面的观察收拢成一条判断标准：一个地方在规划里写下某个未来产业方向之后，需要用三件事来检验这个落点是否站得住。这三件事分别对应资源、需求与时间，判断的难度依次上升，在实际决策中被跳过的程度也依次上升，而三项之中越是靠后的，越容易在后期成为返工的原因。

（一）资源条件：本地有没有别人难以复制的东西

这是三项之中最容易被跳过的一条，而它恰恰决定了能不能做出别处做不出的成果。资源条件包括大型科研装置与公共平台、长期积累的研究团队，以及已经形成的产业母体。核聚变只有11个省份提及，相关装置与研究团队集中在少数地方，别处即便设了方向也没有可承接的主体，这与前面专家的解释相互印证。正向的例子如四川锦江的先导区主攻脑机接口，背后是已经建成的1.93万平方米脑机接口大厦与30家关联企业，载体和团队同步到位，方向才落得下来。这类条件的共同特点是难以在短期内复制，因而构成本地的实际壁垒，也是外部资源进来时唯一需要仰仗的东西。实践中常见的误判，是把引进个别头部企业当成已具备条件，忽视了装置、平台与团队这类存量要素的形成往往需要十年以上的积累。

（二）需求条件：第一个采购方是谁

资源条件之外，更需要回答的是第一个采购方是谁。未来产业在早期几乎没有市场化需求，第一个采购方通常是政府部门、国有企业或科研院所，而且往往以示范应用、首台（套）采购、课题任务的形式出现。中央层面为此部署了专门工具：工业和信息化部实施的首台（套）重大技术装备保险补偿和首批次新材料保险补偿政策，自2015年以来共支持2975个保险补偿保单、安排保单资金135.7亿元，为重大装备和重点新材料的首次应用提供了保障。落到地方，如果申报先导区时说不清本地哪一个部门、哪一项工程会用上这个产品，方向就很难落到企业身上，最后只能靠补贴维持。四川宜宾的先导区在具身智能上落地了20余家整机及配套企业，依托的是本地已经形成的整机制造与场景应用基础，企业进来的时候订单脉络是可见的，这比任何承诺都重要。

（三）时间条件：准备给多长的周期

时间条件关系到这个方向能不能被允许慢下来。未来产业的培育周期普遍长于地方财政与干部考核的周期，两套节奏之间存在天然落差，而落差最终会传导为执行中的变形。一个方向如果在两三年内被要求出产值、出税收，地方在执行中就会本能地选择能快速形成投资额的项目，而这些项目往往并不属于真正的未来产业环节——这与“四个10”概括的十年量级培育周期是明显冲突的。制度层面的正面安排可以江苏为例：江苏在省级层面把未来产业分为成长型与前沿型两档，量子科技、脑机接口、具身智能、原子级制造、第六代移动通信列入前沿型，与第三代半导体、氢能、生物制造所在的成长型区别安排。这一分档实际上承认了不同方向的产出节奏不一样，也为前沿型方向留出了不出产值的空间。资金端的对应安排是耐心资本，前面提到的国家创业投资引导基金以20年存续期打破传统创投基金7到10年的周期限制，属于同一逻辑。

图2 判断一个未来产业方向能否落地的三项条件

（四）三项条件的组合与推进方式

三项条件组合起来的完备程度不同，对应的推进方式也随之不同。三项都薄弱的，比较稳妥的做法是暂不单列方向，通过参与国家项目、承接成果转化来保持跟进，这样既不占用本地资源，也不至于在方向上掉队；有一项突出的，可以集中支持一个细分环节，把资源密度做上去，好过全面铺开、什么都不突出；三项都具备的，才具备争取国家级平台与重大专项的基础。这套条件的用处，是把“要不要布局”的整体判断拆成对本地条件的逐项核查，在规划编制阶段就完成一轮筛选。

五、四川、陕西、浙江培育机制比较

三项条件并非新提法，一些省份已经尝试用制度把它们固定下来，做法各有侧重，而三种做法针对的恰好是三个不同环节：有的管住方向的数量，有的管住申报的门槛，有的管住建设的单元与批次。把制度对照着看，比单看某地的支持力度更有参考价值。

（一）四川：申报入口的数量约束

四川把约束放在入口处，通过限制方向数量来控制铺开。2026年7月公布的四川省未来产业先导区首批5个名单中，成都高新技术产业开发区主攻量子科技与具身智能，温江区主攻生物制造，锦江经济开发区主攻脑机接口，绵阳科技城新区与宜宾高新技术产业园区主攻具身智能，五个主体的方向基本不重复。按照《四川省未来产业先导区建设指南》，每个申报主体可申报的主导方向与主攻方向各不超过2个，先导区还实行省、市、区（园区）三级共建，责任链条相对清晰。方向数量一限住，资源就只能在少数方向上集中，这是最直接的一种约束。

（二）陕西：申报环节的前置筛选

与四川在入口处限数量不同，陕西把筛选前移到了申报环节。省工业和信息化厅2026年7月27日发布先导区申报通知，在方向上限定可申报的细分领域，在申报城市的范围上作出限定，并要求有明确的企业承接主体，三重限制叠加，把“什么都能报”的可能性排除掉。这一做法比事后考核更节省成本，也更节省时间，代价是要求主管部门在申报前就把本地家底摸清楚，对政府部门的研判能力提出了更高要求。

（三）浙江：分批培育与建设单元的弹性安排

浙江采取分批培育的办法，并允许不同的建设单元。省经信厅自2021年出台先导区建设指导意见、2022年启动培育以来，已公布四批名单，累计培育36个。建设单元上不强求一致：宁波的人形机器人先导区由海曙区、高新区、北仑区联动共建，台州椒江、嘉兴南湖则分别以单一园区为核心。多区共建适合产业链条长、单个园区承载不下的方向，一园一区适合方向聚焦、需要物理空间集中的方向，两种形态各有适用场景。需要注意的是，正因为建设单元与批次口径不同，各省先导区的数量不能直接横向比较：四川称“首批”，浙江按培育批次公布名单，考核办法也由各省自行制定。

图3 四川、陕西、浙江三地培育机制的差异

把三种做法放在一起看，共同点在于先把方向的数量和边界限住，再谈支持强度；先把建设单元和责任主体定下来，再谈考核办法。这与成熟产业先给政策、后定边界的顺序正好相反，原因并不复杂：未来产业的不确定性高，边界不清的支持很容易被摊薄，而摊薄之后谁也长不起来。三种做法的差异则在于约束环节的选择不同——入口数量、申报门槛、批次单元，分别对应方向容易铺开、申报主体条件参差、赛道跨度大这三种情形。

六、地方布局趋同的成因讨论

地方布局为什么容易出现“跟风”“扎堆”，经济学上可以找到解释。林毅夫曾提出“潮涌现象”：在后发经济体中，社会对前景明确的新兴产业容易形成共识，共识一旦形成，大量企业和地区会几乎同时进入，彼此又不清楚对方的投资决策，结果是协调失灵和过度进入。就本轮未来产业布局而言，潮涌的动因还包括地方政绩竞争与资本市场的“错失恐慌”：没有地方想在风口上缺席，部分政绩考核指标的短期化，又使一些地方更倾向于选择三五年就能形成规模的热门环节。

新华社上述调研中引用的专家观点对此作了区分：产业热度高不等于“一哄而上”，真正需要警惕的是脱离自身基础盲目跟进、上马同样的产业环节、建设相似的园区；判断的关键不在项目一时成败，而在决策是否理性、风险是否可控、损失是否可承受。以此衡量，近年来被广泛讨论的“合肥模式”，值得借鉴的地方并不是押中了哪家企业，而是投资决策建立在严密论证、风险对冲和退出机制之上，即便单个项目亏损，仍然沉淀下配套、人才和中试平台这些长期产业资产。

由此也可以说明，本文第三部分观察到的“名称趋同、落点分化”，与“一哄而上”并不是一回事。前者是各地在同一方向内按自身条件作了细分选择，后者是无条件、无需求、无周期的三无跟进。区分这两者，比笼统地讨论“重复建设”更接近问题的实质。

七、关于地方培育未来产业的几点建议

对于正在编制或调整未来产业规划的地方，建议先把四个问题回答清楚，再决定要不要写这个方向。这四个问题是：本地有没有一项别人难以复制的条件；第一个采购方是谁；准备给多长时间；如果五年内没有形成规模，打算怎么退出。四个问题都能答上，方向写进规划才有意义；答不上两个以上，更稳妥的选择是先参与、不主导，把资源留给更有把握的方向。

省级层面需要先立的三项制度是方向数量的上限、建设单元的界定与考核周期的安排，它们的优先级高于支持资金的规模。这三项制度决定资源能不能集中，而资源能不能集中，是未来产业培育成败的关键变量。从四川、陕西、浙江的做法看，制度设计的重心都放在前端筛选而不是后端奖励，这一取向值得借鉴：前端把不住，后端给再多也只是把摊子铺得更开。在考核端，可以弱化短期产值指标，拉长考核周期，增设产业创新生态等中长期指标；也可以探索产值、税收跨区域分成等利益共享安排，让地方不必强求本地全产业链闭环，承接一个细分环节也能分享产业链的整体收益，从制度上鼓励专业化分工。

对企业来说，选择在哪个城市落地未来产业项目，判断依据同样可以简化。补贴额度可以在多地之间比较，装置、平台与首批订单却不容易替代。一家做量子测量的企业如果把研发放在没有相关装置的城市，后续每一次实验都要异地完成，这个成本会持续多年，远高于一次性补贴的差额。落地决策中把“能不能用上本地的装置与场景”放在补贴之前考虑，通常更划算。这一条对地方同样成立：本地装置与场景的可得性，正是吸引企业的核心条件，其建设优先级也应当高于补贴标准的比拼。

八、结语

从更宏观的视角看，因地制宜发展未来产业的最终目标，并不是让各地在少数热门赛道上争一个高下，而是形成一种各展所长、错位互补的整体格局。广东在6G、具身智能、细胞与基因治疗等前沿赛道密集布局，内蒙古培育乳业、稀土、光伏等千亿级产业链，云南发展“跨境电商+产业带”的新模式，各地立足禀赋、各展所长，精准布局优势赛道，共同形成百花齐放的生动局面。当每个地方都把自己真正有基础、有比较优势的细分环节做强，不同区域之间便能够相互补充、协同共进，未来产业的培育才能从个别地区的单点突破，走向支撑我国经济高质量发展的整体格局。

资料来源：国家发展改革委2026年11月3日“奋进‘十五五’”系列新闻发布会文字实录及10月份新闻发布会文字实录，中央政治局2026年7月30日会议公开报道，经济参考报、央视网、经济日报2026年10—11月对各地未来产业先导区的报道，四川省经济和信息化厅首批未来产业先导区名单及建设指南，浙江省经济和信息化厅第四批未来产业先导区培育名单，广州市未来产业先导区建设实施方案等公开文件。

免责说明：文中数据与政策表述均来自公开渠道，涉及企业的内容仅作产业研究参考，不构成对任何地区或企业的评价，也不构成投资及其他决策建议。

疏漏致歉：鉴于未来产业相关政策与地方实践更新较快，文中难免存在疏漏之处，欢迎批评指正。