存量提质增效背景下我国存量资产盘活与城市更新项目前期准备工作研究

《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号）于2026年5月22日印发之后，我国城市发展从增量扩张转向存量提质增效，已由方向性判断转为规划期内有目标指标、有重点任务、有重大工程和有时序约束的工作部署。此前，自然资源部、国家林草局2026年3月5日印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）确立新增建设用地与存量土地盘活面积相挂钩的机制，自然资源部在同年3月例行新闻发布会上以“盘活一亩才能新增一亩”概括其政策取向；2026年10月，住房城乡建设部办公厅等六部门办公厅印发《关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见》（建办科〔2026〕33号），要求各地“深入开展专项体检，摸清老旧街区厂区存量资源状况，梳理各方诉求，评价更新潜力”，并明确项目实施方案须“测算资金成本和收益，确保项目能落地、运营可持续”。三份文件叠加之后，前期论证不再是立项之前可以压缩的过渡环节，而是决定项目能否入库、能否融资、能否持续运营的前置条件。

基于对现行政策文件的系统梳理，我们把存量资产盘活与城市更新项目立项之前需要完成的工作归纳为六个阶段：政策梳理与规划条件论证、资产清查与权属整理、价值评估与尽职调查、市场需求调查与商业模式论证、盘活方案设计与多方案比选、可行性研究与合规融资准备。需要说明的是，这一划分属于工作方法层面的归纳，不对应任何一份文件规定的法定审批节点；国家层面的规范路径，仍是城市更新以城市体检为前提的专项规划、片区策划、项目实施方案三级规划实施体系，以及投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算审批程序。第二阶段至第四阶段在实务中常交叉推进，权属核查要为尽职调查提供底稿，市场结论又会反向修正资产分级，因此各阶段的边界按成果交付划分，不以时间先后划线。

上述归纳属于对相关政策的解读与梳理，不构成对项目合规性的意见，也不代表法定实施步骤；具体实施步骤、编制深度与表决比例，均以项目所在地政府及主管部门的现行要求为准，以上梳理仅供参考。为使各阶段的工作条目、成果形态与政策依据之间的对应关系更为直观，文中配置了四幅图示，政策依据集中列于文末，便于逐份检索核对。

图1　六阶段总体框架与成果流转

六阶段的总体框架之外，各阶段需拆解为哪些工作事项、核查什么、交付何种成果，可对照图2逐项检验论证链条是否完整。

图2　六阶段工作分解与交付成果矩阵

一、政策梳理与规划条件论证

政策梳理的落点不是把文件汇编成册，而是回答三个具体问题：本项目落在哪一层政策支持范围内，所援引的条款能否支撑拟采取的盘活方式，地方配套规定与上位文件是否存在冲突或时效瑕疵。政策适用口径通常分为三层：城市更新面向片区综合改造与政府申报，存量资产盘活面向国有企业资产处置与可研论证，存量土地和低效用地盘活面向土地要素与再开发方案；三层是包含关系，混用会导致申报口径与审批部门错位。

建立政策清单时，覆盖范围应同时包含中央文件、部委规章与规范性文件、项目所在地的更新条例与实施方案编制指南、地价计收与规划调整细则，并逐份标注施行日期与有效期。地方配套政策普遍设有试行期或有效期，签约时文件已届期而未被发现，是论证阶段最难补救的一类风险；试点政策另有适用边界，非试点城市援引试点支持措施之前，须先核实本地是否纳入试点范围或是否有参照执行的规定。

城市体检与规划传导核查应与政策清单同步展开。建科〔2023〕30号把城市体检确立为城市更新的前提，建办科〔2025〕46号进一步明确“先体检后更新、无体检不更新”，并要求建立城市更新专项规划、片区策划、项目实施方案的规划编制实施体系；自然资办发〔2023〕47号《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》要求自上而下与自下而上充分开展调查评估，以国土调查、地籍调查与不动产登记权益信息夯实规划基础。项目是否纳入专项规划与项目库、体检问题清单是否转化为更新任务、详细规划指标是否允许调整，都应在这一阶段形成书面结论，否则后续方案设计会失去规划依据。

规划条件论证紧随其后，重点是把“能不能改、能改到什么程度”落成可核查的指标。依据《自然资源部住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），拟更新区域的详细规划可以评估、优化并纳入国土空间规划“一张图”实施监督；土地混合开发与空间复合利用可制定正面清单，符合清单即视为符合详细规划；加装电梯、停车充电、无障碍设施等微更新项目可纳入规划许可豁免清单；利用存量土地房产发展国家支持产业的，可享受原则上不超过5年、不改变用地主体与规划条件的过渡期，期满办理有偿使用手续时可采取租赁或协议出让方式。上述工具能否用、用哪几条，须逐项核对地方是否已有配套细则，不能只停留在国家层面的原则表述。国办发〔2022〕19号第（十三）条另就用途调整提出“先规划后建设”与“充分开展规划实施评估”的要求，是规划条件论证必须回到的上位依据。

这三项工作完成后应形成政策适用条款对照表、规划条件核查表与待办审批清单，交下一阶段沿用。常见失分处有三类：只列文件名不落到具体条款，援引已失效的地方文件，以及把试点城市的政策工具当作普适依据套用到非试点地区。政策边界与规划条件一经厘清，论证的对象才从文件转到具体的资产本身。上述政策文件的发布层级、施行时间与所对应的论证环节，可对照图3逐份检索。

图3　前期论证各阶段所对应的现行政策依据体系

二、资产清查与权属整理

《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》要求“全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数”，国办发〔2022〕19号第（二十一）条与发改办投资〔2022〕561号进一步要求建立存量资产台账、实行动态管理，并针对纳入台账的项目逐一明确盘活方案、落实责任单位和责任人。台账因此不是资产名录，而是后续所有论证工作的共同底稿，字段应当覆盖坐落与四至、面积与证载差异、权属性质与取得方式、出让年限与出让金缴纳、账面原值与累计折旧、现状用途与实际使用状况、出租或闲置状态、现有收益水平、抵押查封与权利限制、权属争议、规划符合性以及盘活条件初判。

涉及国有企业的项目，还须按《国有企业清产核资办法》（国务院国资委令第1号）履行账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、资金核实与完善制度六项工作。其中价值重估专门针对账面价值与实际价值背离较大的主要固定资产和流动资产，是“资产原值”与市场价值之间必须交代清楚的一环；清产核资结果按规定须委托符合资质条件的社会中介机构进行专项财务审计，并履行损溢认定与资金核实批复程序。

历史遗留问题在本阶段集中处置，国办发〔2022〕19号第（十一）条要求对产权不明晰的项目依法依规理顺产权关系、完成产权界定、加快办理产权登记，对前期手续不齐全的项目补办手续并加快履行竣工验收、收费标准核定等程序；自然资发〔2023〕171号第13、14条要求纳入再开发范围的不动产权利归属清晰、主体明确、不存在权属争议，并对历史形成的无合法用地手续建设用地区分时期分类认定处置。自然资发〔2025〕226号第五、六部分又补充了预编不动产单元与预告登记、老旧住房自主更新按户首次登记、土地带建筑一并收储供应、无合法手续用地按时期分类认定并纳入“一张图”封闭监管等登记服务安排。自然资发〔2023〕195号《关于进一步做好地籍调查工作的通知》要求以权利归属为核心，按《地籍调查规程》确保权属清楚、界址清晰、面积准确，调查成果在供地、竣工验收与确权登记各环节沿用。跨宗整合、重新划分宗地、产权归集与置换等具体路径，应当在权属核查结论基础上选定，不宜先定方案再补权属。

清查与整理的成果形态为一地一档台账、权属瑕疵清单及逐项处置路径、资产初筛分级表。初筛通常按“具备盘活条件／需先补办手续／暂不具备条件”三级划分，分级依据须与台账字段一一对应，避免后续比选时凭印象调整项目优先级。资产台账与权属清单构成第三阶段的共同底稿，价值核定与风险排查都应回到这套字段上来。

三、价值评估、财务审计与尽职调查

财务审计、资产评估与尽职调查三项工作的性质不同，论证时不宜合并表述。财务审计核的是过往账务是否真实，资产评估定的是交易与作价的基准，尽职调查判的是项目风险边界与成本边界。国办发〔2022〕19号第（十八）条把“财务审计、资产评估、决策审批”并列为存量资产盘活必须履行的环节；第（十九）条明确专业机构应依法依规提供“尽职调查、项目评估、财务和法律咨询”等服务；第（六）条还把产权交易所的服务内容列举为“咨询顾问、尽职调查、方案优化、信息披露、技术支撑、融资服务”。

资产评估方面，《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）第四条确立核准制与备案制，第六条列举产权转让、资产转让置换、以非货币资产对外投资、整体或部分资产租赁给非国有单位等应当评估的情形；《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）第10—12条进一步把可行性研究和方案论证、会计师事务所审计、有资质机构评估以及以核准或备案评估结果为基础确定转让价格串成一条完整链条；《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十一条另规定，经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年，这一时限应直接纳入前期工作排期。评估结论须由具备资质的评估机构出具并按规定核准或备案，咨询机构在本阶段承担的是评估范围界定、评估基准日与评估假设复核，以及评估结果与后续财务测算的衔接，不替代评估机构出具评估报告。法律意见书、专项审计报告、资产评估报告与环境、安全等专项评价，均须由相应资质机构出具，前期论证机构承担的是提出核查清单、统一口径、复核结论并把结果接入后续测算的集成工作。土地部分另有地价计收问题，自然资发〔2023〕171号第9条允许按公示地价或市场评估价的一定比例核定补缴地价款，并综合考虑土地整理投入、移交公益性用地、配建成本与多地块联动改造等因素，这一笔支出是否计入、按什么口径计入，往往直接改变项目财务结论。

尽职调查的范围应覆盖权属、规划、工程、经营、环境文保与主体财务六条线。第一条是权属与权利限制，含所有权性质、使用权取得方式与年限、用途与出让金缴纳、证载面积与实测面积差异、违章建筑与历史遗留、共有及继承未登记、抵押查封冻结、在履行的租赁转租与合作建房、上图入库情况。第二条是规划与政策合规，含上位国土空间规划与详细规划指标、历史文化街区与文物建控地带等特殊管控区、尚未取得的审批事项及其障碍、政策有效期。第三条是建筑安全与工程条件，含房屋安全鉴定与抗震鉴定、结构检测抽样、消防安全评估、机电与管线承载力、层高荷载、地下管线现状；这一条决定“能不能改、改到什么深度”，也是投资估算具备可核依据的前提。第四条是市场与经营条件，含在营商户合同、租金水平、空置率、清退成本与过渡期安排。第五条是环境与文保，含建设用地土壤污染状况调查、文物与历史建筑及古树名木核查，落实“先调查后建设、先考古后出让”的保护前置要求。第六条是主体、财务与涉诉，含实施主体资格、股东与实际控制人、出资与资本金到位、重大合同与对外担保、或有债务、重大诉讼仲裁、行政处罚与征信；涉及国企重组或职工安置的，还应延伸到劳动人事与历史涉税事项，核查欠税、社保缴纳与改制重组适用的契税、土地增值税处理。

值得注意的是，公募 REITs 制度对尽调内容给出了更为细密的列举。中国证监会《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（证监会公告〔2020〕54号）第9条要求尽职调查报告覆盖主要参与机构、项目财务情况、对外借款、现金流稳定性与未来测算、全部重要协议、安全生产与环境保护、法律权属及他项权利限制、保险安排、同业竞争与关联交易、能否合法取得所有权或经营权利等11项内容，第11条要求申请注册前聘请独立评估机构出具评估报告；中国证券投资基金业协会《公开募集基础设施证券投资基金尽职调查工作指引（试行）》第二条把调查对象明确为项目公司、基础设施资产与业务参与人，并要求对投资者决策有重大影响的事项，不论指引是否列明，均应勤勉尽责开展调查。项目即便暂不申报 REITs，也宜参照这一口径设置核查清单，为后续引入政策性资金或资本市场工具留出接口。

调查方法上，书面调档、现场踏勘、权利人访谈与问卷、多部门走访核实应当相互印证，发现的重大问题需补充尽调后再定稿。报告质量不以问题数量衡量，而以是否按严重程度排序、是否逐项给出处置路径衡量。尽调结论还须导入测算，或有负债、清退补偿、结构加固、污染治理、补缴地价、历史遗留处置等，都要转化为投资估算的具体科目与假设来源，否则尽调报告与财务模型各自独立、互不勾稽，论证过程在评审环节必然被追问。价值与风险边界明确之后，项目能否形成稳定收益，就取决于市场端的检验。

四、市场需求调查与商业模式论证

市场需求调查在现行规范中已有明确的内容要求。发改投资规〔2023〕304号所附《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》第二部分列明，应分析项目所在行业的业态、目标市场环境和容量、产业链供应链、产品或服务价格，评价市场饱和程度与竞争力，预测产品或服务的市场拥有量并提出营销策略；《城市更新规划编制导则》（建办科〔2025〕46号）要求项目实施方案“分析产业发展趋势与市场供需关系”；建办科〔2026〕33号则把专项体检、诉求梳理与更新潜力评价写进改造提升的前置程序。商业模式论证在立项环节的分量也在上升，国办发〔2026〕13号《关于深化投资审批制度改革的意见》要求强化对项目需求、建设内容、资金筹措方案、运营管理模式等的审核把关，并实行政府投资项目决策终身负责制，运营方案因而不再只是可研的附属章节，而成为审批环节关注的对象。

调查工作按外部变量、客群画像、业态诊断与意愿征询四层展开。第一层是外部变量，跟踪宏观经济走势、金融信贷政策、重大基础设施尤其轨道交通建设、人口导入政策，同时调研更新单元及周边近期土地成交价格与溢价率、各类物业的入市时间与规模档次、售价租金、去化周期、空置率及经营状况，据此做供需匹配与容量研判。第二层是客群画像，把常住人口、就业人口、流动客群分列，采集收入水平、消费偏好与通勤成本，分别判断社区型消费、目的地消费、文旅消费与夜间经济的消费能级及客流贡献，明确各类人群对居住、商业、办公与公共服务设施的需求强度和支付意愿。第三层是业态供需诊断，统计商业、办公、产业、文体、公服各类功能的人均或单位面积供给水平，与市域同类片区对比，用租金、空置率、客流密度、平均停留时间与抽样营业额计算单位面积产出，识别短缺与过剩，形成业态供需诊断图、经营效益排序表与调整经济可行性分析。第四层是意愿征询，对更新范围内物业权利人、居民与村集体的改造意愿、补偿方式偏好、新业态接受度和就业期待作量化征询，并把结果纳入方案。

调查结论须反向约束建设规模，功能定位、业态配比、规模容量校核与客群定位应当逐项勾稽，地方技术指引提出的“招商运营前置”理念，实质是先明确由谁经营、租金从哪里产生，再反推空间规模与改造强度，而不是先定建筑面积再寻找业态。涉及重点项目的，还应提前与意向运营方沟通，把运营要求写进设计条件。建科〔2021〕63号关于防止大拆大建的要求，则从另一侧限定了拆除比例与拆建比，规模论证须同时满足市场需求与管控底线两重约束。

商业模式与收入论证需要在此基础上进一步细化。第一步是按项目属性分类，公益性、准经营性、经营性三类对应的资金渠道与回报要求不同，分类结论决定后续测算框架。第二步是逐项拆解收入结构：经营性收入包括基础租金、流水分成、自营业务、物业服务、停车、广告、场地与活动、产业服务、养老托育等增值服务以及特许经营收入；政策性收入包括财政补贴、税收返还与示范项目奖励；资本性收入包括资产增值与通过 REITs、资产证券化实现的退出收益。每一类都要写清计费基础、定价依据与支撑材料，发改投资规〔2023〕304号通用大纲明确要求营业收入与补贴性收入的估算应“按相关行业要求提供量价协议、框架协议等支撑材料”。第三步是让关键假设可核，租金水平、出租率或入住率、爬坡期、免租期、去化周期、运营成本率与续租率逐项标注市场依据，不能照搬周边楼盘售价，也不能用单一租金覆盖全部业态。第四步是收益结构的抗风险设计，从单一租金转向“基础租金＋流水分成＋自营业务＋内容服务＋产业配套”的复合收益，其作用是分散经营波动、提高单位面积产出，同时须与业态配比、运营能力相匹配。第五步是把退出通道前置，发改投资〔2024〕1014号对首发项目要求权属清晰、投资管理手续齐备、运营时间原则上不低于3年、近3年经营性净现金流为正，且当期目标不动产评估净值原则上不低于10亿元（租赁住房项目和养老设施项目不低于8亿元）；这些条件决定论证阶段就要理清权属、拆分业态、锚定稳定运营收益，待建成后再补往往来不及。第六步是利益相关方可接受性，304号通用大纲对综合性开发项目要求“评价项目采用市场化机制的可行性和利益相关方的可接受性”，可通过不同业态方案的财务模拟量化各方得失，为收益分配与权责边界协商提供依据。

上述工作落到文件上，是市场需求分析报告、业态配比与规模建议、收入测算模型及假设台账与商业模式说明。判断成果是否合格，看的是每一笔收入能否追到定价依据，每一条假设能否追到调查数据。需求与收入结构给出的是上限，方案设计要回答的，则是在这一上限之内如何配置空间、主体与资金。

五、盘活方案设计与多方案比选

方案比选要同时比较四个要素：盘活方式、实施主体、供地或权属安排、资金来源。国办发〔2022〕19号第二部分列举基础设施领域不动产投资信托基金、规范有序推进政府和社会资本合作、产权规范交易、发挥国有资本投资运营公司功能、存量与改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值、兼并重组等方式；发改办投资〔2022〕561号要求“根据项目实际情况，灵活采取不同方式进行盘活”；发改投资规〔2023〕304号通用大纲在建设方案部分要求通过比选提出技术、设备与工程方案。《政府投资条例》第11条进一步规定，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或投资规模较大的政府投资项目，应在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。只写选定方案、不写弃选理由，或只比方式不比主体与资金，都难以通过评审。

资金平衡在片区层面决定方案能否成立。自然资发〔2023〕171号第3条明确提示，项目资金平衡不宜通过单一地块增容实现，第5条要求做好资金平衡、合理安排开发时序、实现滚动开发；实践中按项目自平衡、片区统筹平衡、财政补充三种模式选择，并把经营性收益与公益性投入在片区内对应起来。国办发〔2022〕19号第（十二）条关于“研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包”的表述，为这种跨项目收益组合提供了政策出处。建办科〔2025〕46号规定项目实施方案应包含基础条件、更新方式、设计方案、资金测算与运营模式五项内容，建办科〔2026〕33号进一步要求明确功能业态、更新方式与规模，确定运营管理模式，测算资金成本和收益。运营单位参与规划设计建设、避免建成后再找业态，已成为方案审查关注的重点。

财务测算在这一阶段形成具体表格成果。投资估算应分项列示前期策划与评估费用、资产获取与补缴地价、征收补偿与产权归集成本、建安与结构加固、消防机电与智能化、历史建筑修缮、腾退安置与过渡费、产业导入与运营启动费、预备费、建设期利息与综合税费，每项注明编制依据。收入与成本按全周期口径测算，运营成本、财务费用与税费不得遗漏。核心交付为投资估算表、资金筹措表、现金流量表三张表，配套财务内部收益率、财务净现值、静态与动态投资回收期、投资利润率、盈亏平衡点，以及利息备付率、偿债备付率、资产负债率等偿债指标；政府资本金注入项目还应编制财务计划现金流量表，计算各年净现金流量与累计盈余资金，判断财务可持续性。敏感性分析至少覆盖租金、出租率、建设成本、地价、补贴与工期，单因素与多因素并用并给出临界点。折现率、资本金比例、贷款利率、运营期等参数逐条标注来源并进入假设台账，避免同一批次项目出现两套口径。对涉及政府、实施主体、原权利人多方分担的项目，可分别测算各方投入产出，为收益分配协商提供量化基础。

路径比选矩阵、项目实施方案、三张表与敏感性分析、参数假设台账，是方案设计阶段应齐备的文件。方案深度应达到“可据此开展成本测算、可指导编制建设工程设计方案”，否则后续设计与融资仍需返工。收入结构、测算体系与融资通道之间的衔接关系，以及各通道对材料的差异化要求，可一并对照图4核查。

图4　收入结构、财务测算与融资通道的衔接关系

六、可行性研究与合规融资准备

可行性研究把前五个阶段的成果集成为一份完整报告。《政府投资条例》（国务院令第712号）第九条、第十一条、第十二条规定政府投资项目应编制可行性研究报告并履行审批，其中第十二条明确，初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10% 的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告；《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）就核准与备案范围另作规定，国办发〔2026〕13号则明确，除党中央、国务院有明确要求或者法律法规有明确规定外，政府投资项目均应严格履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算审批程序，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批。发改投资规〔2023〕304号给出的通用大纲与参考大纲，要求在研究结论部分从建设必要性、要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响可持续性、风险可控性等维度分别给出结论。撰写时应把前五个阶段的台账、尽调结论、市场数据与测算结果逐项对应到章节，避免可研另起一套数据。

合规程序须与可研同步推进。发改投资〔2012〕2492号要求项目单位在组织重大项目前期工作时对社会稳定风险进行调查分析、征询相关群众意见，社会稳定风险分析应作为可行性研究报告的重要内容并设独立篇章；用地预审与选址、节能审查、环境影响评价、交通影响评价、文化遗产影响评价等专项手续按项目性质确定清单并排入节点计划。涉及国有资产的，还须履行内部决策与国资监管审批，落实进场公开交易、评估核准备案、职工安置与债权人权益保障，国办发〔2022〕19号第（十八）条同时明确严禁在这类资产处置过程中新增地方政府隐性债务。

融资材料应按拟申报通道定向准备，不宜做成一套通用材料反复报送。申请地方政府专项债券的，按国办发〔2024〕52号完善项目实施方案、财务评估报告与法律意见书，并说明融资收益平衡；拟发行基础设施 REITs 的，按发改投资〔2024〕1014号逐项核对申报条件与回收资金使用安排；申报中央财政支持城市更新行动的，按财办建〔2026〕14号关于竞争性评审的要求组织材料；对接政策性银行与商业银行贷款的，则侧重于可研批复、资本金到位证明、还款来源与担保结构，并会同银行开展财务可行性论证、取得潜在市场主体的响应情况。不同通道对同一组数据的口径要求并不一致，论证阶段就应建立统一的数据底表，避免各处填报数值出现冲突。

可行性研究报告、汇报版材料、一页纸结论与报批材料清单及节点计划，是这一阶段对外提交的主要文件。一套完整的前期论证，应能把一次空间改造论证为可投资、可融资、可运营、可退出的资产项目，全过程须做到假设可核、口径可追、责任可溯。各地在更新条例、实施方案编制深度、地价计收与表决比例上仍有差异，具体项目须以所在地现行规定为准。六个阶段逐项展开之后，论证链条是否完整，最终仍取决于各环节成果能否逐项对应到可行性研究报告与报批材料。

结语

把前期准备工作放回政策序列中考察，可以更清楚地看到这项工作的分量。两办《关于持续推进城市更新行动的意见》开宗明义指出，实施城市更新行动是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措；《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》把推进城市更新列为重要抓手，并明确我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段；《城市更新“十五五”规划》部署了六方面重点任务、七方面政策举措和十四项重大工程与行动，要求构建中央统筹、省负总责、城市抓落实的工作格局。2026年《政府工作报告》提出高质量推进城市更新、盘活利用存量土地和闲置房屋设施；国家发展改革委在规划解读中把存量提质增效概括为上升到前所未有的战略高度。国办发〔2022〕19号则从投资循环角度，把存量资产的盘活与提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资、降低政府债务风险和企业负债水平联系起来，要求形成存量资产和新增投资的良性循环。

这样一项兼具稳投资、防风险、惠民生、促转型多重目标的系统性工作，成效往往在立项之前就已部分确定。资产底数是否清楚、权属是否干净、需求是否真实、收入是否有据、方案是否可比、测算是否可核，直接决定项目能否入库、能否获批、能否融资、能否持续运营。按六个阶段科学、严谨、高效地做实前期准备，把假设可核、口径可追、责任可溯贯穿全过程，既是提高投资决策科学化水平的具体路径，也是确保存量资产盘活与城市更新这项重大工作顺利实施的基础。

依据汇总

中央与国务院文件

文件名称	文号／时间	发布机关
《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》	2025年5月2日成文、5月15日发布	中共中央办公厅、国务院办公厅
《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》	2025年8月15日成文、8月28日发布	中共中央、国务院
《国务院关于印发〈城市更新“十五五”规划〉的通知》	国发〔2026〕12号，2026年5月22日成文、5月28日发布	国务院
《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》	国办发〔2022〕19号，2022年5月19日成文、5月25日发布	国务院办公厅
《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》	国办发〔2024〕52号，2024年12月22日	国务院办公厅
《国务院办公厅关于深化投资审批制度改革的意见》	国办发〔2026〕13号，2026年4月8日成文、4月15日发布	国务院办公厅
《政府投资条例》	国务院令第712号，2019年7月1日施行	国务院
《企业投资项目核准和备案管理条例》	国务院令第673号，2017年2月1日施行	国务院
《政府工作报告》	2026年3月5日	国务院

部委规范与技术文件

文件名称	文号／时间	发布机关
《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》	发改办投资〔2022〕561号，2022年6月19日成文、7月1日发布	国家发展改革委办公厅
《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》	发改投资规〔2023〕304号，2023年3月23日	国家发展改革委
《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》	发改投资〔2012〕2492号，2012年8月16日	国家发展改革委
《国家发展改革委关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》	发改投资〔2024〕1014号，2024年7月6日	国家发展改革委
《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》	建科〔2023〕30号，2023年7月5日	住房城乡建设部
《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》	建科〔2021〕63号，2021年8月30日	住房和城乡建设部
《住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》	建办科〔2025〕46号，2025年7月17日	住房城乡建设部办公厅
《住房城乡建设部办公厅等关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见》	建办科〔2026〕33号，2026年10月20日成文、10月23日发布	住房城乡建设部办公厅等六部门办公厅
《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》	自然资发〔2023〕171号，2023年9月5日	自然资源部
《自然资源部住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》	自然资发〔2025〕226号，2025年12月31日成文、2026年1月20日发布	自然资源部、住房城乡建设部
《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》	自然资发〔2026〕38号，2026年3月5日成文、3月16日发布	自然资源部、国家林草局
《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》	自然资办发〔2023〕47号，2023年11月10日	自然资源部办公厅
《关于进一步做好地籍调查工作的通知》	自然资发〔2023〕195号，2023年10月10日	自然资源部
《财政部办公厅住房城乡建设部办公厅关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》	财办建〔2026〕14号，2026年4月13日印发、4月16日发布	财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅
《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》	证监会公告〔2020〕54号，2020年8月6日	中国证监会
《公开募集基础设施证券投资基金尽职调查工作指引（试行）》	2021年2月8日	中国证券投资基金业协会

国有资产与交易合规

文件名称	文号／时间	发布机关
《中华人民共和国企业国有资产法》	2008年10月28日	全国人大常委会
《中华人民共和国资产评估法》	2016年7月2日	全国人大常委会
《国有资产评估管理办法》	国务院令第91号，1991年11月16日	国务院
《国有企业清产核资办法》	国务院国资委令第1号，2003年9月9日	国务院国资委
《企业国有资产评估管理暂行办法》	国务院国资委令第12号，2005年8月25日	国务院国资委
《企业国有资产交易监督管理办法》	国务院国资委财政部令第32号，2016年6月24日	国务院国资委、财政部
《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》	国资发产权规〔2024〕8号，2024年1月	国务院国资委

地方技术指引（用于细化测算与编制深度，非全国统一强制标准）

《上海市城市更新单元规划编制技术指引（2026版）》（沪规划资源更〔2026〕300号，2026年9月24日）、《北京市城市更新实施方案编制工作指南（试行）》（京建发〔2024〕182号，2024年5月21日）、中国城市规划协会团体标准《城市更新规划技术指南》（T/CACP 0001-2025，2025年11月13日发布、11月20日实施）等，分别就政府、实施主体、原权利人三方视角测算，业态供需诊断、前期评估调查模块与改造成本细目，以及实施方案应达到的编制深度给出操作口径；苏州、台州、邯郸、海南等地城市更新条例另就实施方案专家论证、物业权利人表决与项目库管理作出规定。具体项目按所在地现行版本采用。

引用口径说明　上表第一至第三组为可直接援引的政策原文；自然资源部2026年3月例行新闻发布会关于“盘活一亩才能新增一亩”的表述、国家发展改革委官网《城市更新叩响现代化人民城市之门》（2026年6月1日）关于存量提质增效战略高度的解读，属于部门解读，用于理解政策取向，不作条款援引；第四组地方与行业技术指引用于细化测算口径与编制深度，非全国统一强制标准。检索中另见“专项债本息覆盖倍数不低于1.2倍”“社会稳定风险评估500户触发线”等说法，未在国家部委现行文件原文中核到，未作为门槛写入。

资料来源：中国政府网、国家发展改革委、住房城乡建设部、自然资源部、财政部、国务院国资委、中国证监会、中国证券投资基金业协会官网公开文件，以及项目所在地政府门户网站公开的技术指引；检索与核对时间为2026年11月11日。

免责说明：文中六个阶段的划分与工作条目，系对现行政策的解读与梳理，不构成法定实施步骤，也不构成对项目合规性的法律意见；具体实施步骤以项目所在地政府及主管部门现行要求为准，以上梳理仅供参考。

疏漏致歉：政策更新频繁，凡有未尽或表述不确之处，欢迎指正，后续版本一并订正。