2026 年 9 月，自然资源部发布《盘活存量土地和低效用地典型案例（2026 版）》，收录全国各地低效用地再开发试点的 29 个实践案例。这份材料没有理论模型，收录的全部是已经落地的项目，包含改造前后的对比数据、实际使用的政策工具，以及推进过程中遇到的问题与解法。
29 个案例分布在 17 个省份，规模从 4,591 平方米的三栋旧办公楼，到 6,988 亩的印染化工片区；改造主体从政府统一收储，到三家企业自发联合开发。综合来看，可以归纳出存量盘活的主要操作路径。
本文从改造对象、改造主体、政策工具、用途方向、资金筹措五个维度做系统梳理。
一、背景：存量盘活为什么在此时成为主线
过去二十多年，城市发展主要靠新增建设用地支撑。这套模式在 2020 年前后难以为继：新增建设用地指标收紧、城市开发边界划定，同时前期粗放供应留下的问题集中显现，大量单层厂房容积率不足 1.0，部分地块长期空置，一些园区亩均税收只有几万元。
政策随之转向。2019 年，《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34 号）为划拨用地转让和存量土地流转建立了通道。2022 年，《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201 号）提出新型产业用地（M0）和弹性年期出让；同年针对国有企业存量土地盘活的专项文件（自然资发〔2022〕205 号）明确了作价出资和权利人名称变更路径。
2023 年，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号）印发，存量盘活由零散探索转入系统试点。这份文件提出的“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”，以及存量建筑用途转换、地价计收补缴标准、五年过渡期等政策，成为后续多数案例的制度基础。在 29 个案例中，171 号文被引用的次数最多。
二、29 个案例的六种类型
按案例解决的问题归类，可以分成六种类型。
片区统筹型（5 个）。针对成片低效区域，通过整体规划、成片收储、系统性改造实现产业置换。代表案例是无锡扬名空天产业园（整备 595 亩连片净地）、绍兴“绍芯谷”（6,988 亩印染化工区转型半导体产业）、杭州杭钢半山基地（钢铁基地转型数字经济）。
用途转换型（5 个）。针对建筑还在、用途不符的地块，通过规划调整和存量建筑转换实现合法利用。代表案例是沈阳医大附属口腔医院（机关团体用地转医疗卫生用地）、佳木斯纺织厂家属楼（历史建筑转保障性租赁住房）、黄石“工友茶馆”（闲置仓库转型社区服务）。
多元收储型（4 个）。针对权属复杂、收储困难的地块。代表案例是唐山青龙湖数据生态中心（油田采矿区周边低效地，节地率近 77%）、淮南毕家岗矿区（资源枯竭矿区转型绿色食品产业园）。
历史活化型（4 个）。针对有历史价值的工业遗存和文保建筑，在保护前提下实现功能再生。代表案例是长春水文化生态园（1932 年净水厂转型文旅商业综合体）、苏州第一丝厂（1926 年缫丝厂，增加 4 万平方米文商旅空间）。
产权处置型（6 个）。针对产权分散、无证建筑、年限不一等情况。代表案例是南京金陵长乐坊（2.9 万平方米无证建筑确权）、宁波胜山创新园区（三家企业联合并宗，容积率提升 3.4 倍）、长沙“七彩盒子”（划拨土地作价出资，避免 1.23 亿元出让金现金支出）。
司法衔接型（5 个）。针对破产、查封、债务纠纷地块。代表案例是临沂科鲁特片区（收购债权后司法拍卖）、湘潭泰富重工（1,510 亩破产企业用地，引入战略投资者，节约收储成本约 20 亿元）。
三、改造对象：五类存量资产
从改造对象看，29 个案例覆盖五类存量资产。
低效工业用地占比超过一半，典型特征是容积率低、产出低、配套差。无锡扬名改造前容积率不足 0.8，绍兴绍芯谷低于 1.0，德州卓越项目甚至不到 0.3。改造方向以多层厂房为主，改造后容积率普遍提升到原来的 2—5 倍。
空置公共建筑是第二类。学校、医院、办公楼因功能调整而闲置，建筑状况尚可，但用途与现行规划不符，代表案例有盐城第八中学老校区、沈阳人民银行旧址。这类项目改造成本较低，难点在用途变更的合规路径。
工业遗存与历史建筑是第三类。这类资产原则上不得拆除：长春水文化生态园内 41 栋建筑中有 12 栋是省级和未定级文物保护单位，苏州第一丝厂范围内有 5 栋历史建筑、6 棵古树名木和 249 棵乔木。改造必须在保护前提下进行，技术难度更高，文旅价值也更大。
破产与涉诉企业用地是第四类。土地和厂房因企业破产、债务纠纷被查封，权属虽已明确但处置受到限制。湘潭泰富重工 1,510 亩用地、临沂科鲁特 199 亩用地都属于这一类，必须通过司法程序解除权利限制。
矿区与特殊用地是第五类。唐山青龙湖项目位于油田采油作业区周边，受井场、道路、管线影响难以开发；淮南毕家岗是 2003 年关闭的资源枯竭煤矿。这类地块需要先完成生态修复和权属收回。
四、改造主体：四种典型结构
改造主体的选择直接影响推进效率和资金来源。29 个案例的主体结构可归为四种。
政府主导收储最为常见，适用于权属分散、公共利益比重高的片区。无锡扬名采取“政府主导收储、国企平台建设”，绍兴绍芯谷由滨海新区管委会统筹，唐山青龙湖由曹妃甸新城管委会收回土地后重新规划。这种方式推进力度大，但前期需投入较多资金。
原权利人自主更新近年来明显增多。烟台山东港口国际交流中心由烟台港集团自主改造，苏州第一丝厂由产权人自行更新，泸州先市酱油厂由四川三溪集团投资 2 亿元连片改造。财政压力较小，但需要政策激励，绍兴对自主更新企业最高给予投资额 30% 的奖励。
多主体联合开发是解决中小企业改造难题的有效路径。宁波胜山创新园区由三家自行车零部件企业打破原有 6 宗地权属界限，签订联合开发协议，将 6 宗地合并为一宗统筹建设，既分摊了改造成本，也避免了单宗地块分别开发造成的配套重复投入。
国企平台主导多见于大型存量资产。杭州杭钢半山基地由杭钢集团作为单一实施主体，拉萨龙腾大厦由区属国企投资建设，长沙“七彩盒子”通过划拨土地作价出资给国有企业。
五、政策工具：六类操作路径
这是案例集最具参考价值的部分。29 个案例用到的政策工具，可以归纳为六类。
1. 土地收储
政府收储是最直接的方式，171 号文明确的“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”是操作基础。西安团结片区采用“市级出资、区级实施”的联合储备模式，并建立政府筹资收储、挂账收储等多元机制。
涉及破产查封的，需要司法程序衔接。临沂科鲁特的做法是：国企筹资整体收购银行债权，申请法院启动司法拍卖，参与竞买依法取得土地使用权。德州卓越采用“转让 + 法院裁定”双路径，与破产企业管理人协商达成转让协议后共同向法院申请司法确认，凭裁定书办理过户。
2. 产权处置
产权分散是最常见的障碍。赣州南康家具集聚区建立了一套“得地率”核算模型：以园区总用地面积为基数，扣除道路、消防通道等公共设施用地，整合零星边角地块形成可供分配的净用地总量；再按各企业原实际占地面积的比例核定其可得地块面积，实现“占地均摊、多占不多得、少占不吃亏”。原有 66 家企业的零散用地被规整为 60 宗连片工业用地。
并宗开发适用于相邻地块。泉州安踏 5 宗用地使用年限各不相同（最早 2055 年到期，最晚 2074 年），通过并宗延期，3 宗用地统一延期至 2074 年，缴纳土地出让金 639.83 万元。
分割转让适用于整宗地中部分闲置的情形。昆明庆沣祥茶业 163.8 亩用地中 72.5 亩长期空置，通过宗地分割后转让给另一家企业。这一环节的制度障碍在于，闲置空地往往达不到“开发投资总额 25%”的转让门槛，昆明采用预告登记予以解决：先办预告登记，受让方即可办理工程规划许可和施工许可提前进场，待投资强度达标后再办结转让。
划拨土地和国企存量地有专门路径。长沙“七彩盒子”涉及的 3 宗地中有约 74 亩是划拨土地，通过作价出资（入股）方式将土地资产转为国有资本金，同时对其余出让土地办理不动产权利人名称变更登记，避免了约 1.23 亿元土地出让金的现金支出。
3. 用途转换
存量建筑用途转换是 171 号文的明确授权。沈阳医大附属口腔医院从机关团体用地转为医疗卫生用地，泸州先市将约 6,000 平方米粮站仓库转为工业、商业用途。
混合用地供应解决单一用途难以支撑项目的问题。泸州先市依据《泸州市混合用地改革试点工作实施指引》，确定工业用地兼容 30% 商业指标。
五年过渡期政策适用于暂不具备正式变更条件的项目。黄石“工友茶馆”利用空置厂房发展社区服务型商业用地（融合养老助餐），按原用途和土地权利类型使用土地，享受五年过渡期。需要说明的是，171 号文的表述是“允许以 5 年为限”，过渡期原则上不超过 5 年，期满仍需办理相应手续。
历史城区的用途转换有额外约束。南京金陵长乐坊位于城南历史城区，周边均为现状住宅小区，间距、绿地率等指标难以满足现行规范。项目提出“优化不恶化”原则：在不突破原建筑外轮廓、不负向改变与周边间距、不新增建筑高度的前提下开展内部改造。
4. 地价政策
地价政策是直接降低改造成本的工具。
天津国际农产品交易中心原为仓储物流用地，需转为商业服务业设施用地。按常规做法，“工改商”要补缴较高的出让金差价。项目依据国务院物流业发展支持政策，明确农产品批发市场用地参照工业用地价格评估，土地单价维持 523 元/平方米不变，无需补缴差价，为企业节约资金近 6 亿元。
泉州安踏适用福建省的政策：符合规划和安全要求、不改变用途、在原有建设用地上进行厂房加层改造、增加容积率的，不再增收土地价款，免收城市基础设施配套费。苏州第一丝厂则在地价评估环节统筹考虑建安成本，并抵扣房屋重置价核定成本。
5. 审批服务
审批效率直接影响项目周期。案例中出现的做法包括：并联审批（天津农交、德州卓越压缩 40%—60%）、容缺受理、模拟审批（泉州安踏 5 个工作日完成，节省约 45 天）、桩基先行（上海申林凭设计方案批复即可申请桩基施工许可，缩短 2—3 个月）、一证多验（早于整体验收近半年）、拿地即开工（德州卓越从取得土地到开工仅 45 天），以及“项目管家”全流程帮办（天津农交压缩 60 个工作日）。
福州福兴经济开发区的数据较为典型：工业项目办证申请材料由 41 项精简至 17 项，从落地到开工由 3 个月压缩至 10 天左右，审批效率提升 80% 以上。
6. 资金筹措
产业基金方面，无锡扬名成立了 100 亿科创产业母基金、100 亿数字经济产业母基金和 20 亿空天产业基金，以投资带动招商。中央预算内资金方面，泸州先市项目争取到洗网滩生态修复 4,597 万元、传统村落 3,300 万元。
以租养保是历史建筑和保障房项目的常见做法。佳木斯纺织厂家属楼改造为 189 套保租房，依托稳定租金收益建立“以租养保”的资金平衡机制。集体建设用地作价入股方面，常州金坛指前镇以约 22 亩集体建设用地作价入股，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。
六、用途方向：五类转换路径
用途转换的方向，反映出各地产业结构调整的逻辑。
工改工仍是主流，但内涵发生变化。赣州南康把单层铁皮棚厂房升级为多层高标准厂房，容积率从 0.5 提升至 2.0；宁波胜山把原有单层厂房改造为 4 至 6 层、建筑高度近 24 米的高标准厂房。这类改造不改变用途，通过提高开发强度实现集约利用。
工改商多出现在老城区和历史街区。南京金陵长乐坊从工业厂房转为文旅商业综合体，苏州第一丝厂转为“文商旅”融合空间。
工改公、工改医等公共服务方向的转换也有案例。长春水文化生态园实现“工改公、公改商”的综合用途改造。
住改保租是解决新市民住房问题的新路径。佳木斯纺织厂家属楼首创“历史建筑 + 保租房”转换，填补了该领域国内空白。
物流仓储改商业服务业的代表是天津农交，从单一仓储向“港口 + 产业 + 城市”复合功能转型，建筑面积由 10 万平方米增至 77 万平方米。
七、成效：数据说明的问题
容积率提升：存量工业用地改造后的容积率普遍提升到原来的 2—5 倍。上海申林从 0.32 提升至 3.5，为案例中最高；无锡扬名从不足 0.8 提升至 2.5 以上。
亩均税收：福州福兴经开区从 10 万元/亩提升至 50 万元/亩，实现五倍增长；无锡扬名从 39 万元/亩提升至 120 万元/亩。
投资强度：杭州杭钢半山基地不低于 1,000 万元/亩，高于浙江省标准 377.45 万元/亩、杭州市标准 540 万元/亩和周边区域 800 万元/亩的要求。
就业带动：天津农交预计新增就业岗位 3 万个；南京长乐坊直接带动就业超过 1,200 个。
成本节约：湘潭泰富重工节约土地收储及配套建设成本约 20 亿元；德州卓越通过既有建筑差异化改造节约建设成本约 500 万元。
八、几点观察
政策工具已经基本齐备，难点在执行组合。 从土地收储到司法衔接，从地价政策到审批服务，171 号文及其配套文件提供的工具能够覆盖绝大多数情形。实际难点在于：一个项目往往需要同时用到五六种工具，如何组合、按什么顺序推进，关键在于地方部门的协同能力。
“一项目一方案”是常态，没有通用模板。 29 个案例中没有一个可以直接照抄。绍兴绍芯谷面对的是 47 家印染化工企业的差异化诉求，赣州南康面对的是 66 家企业零散用地的分配公平问题，南京长乐坊面对的是 2.9 万平方米历史遗留无证建筑的确权。不同问题需要不同的处置方案。
产权处置是决定项目能否推进的关键环节。 产权关系理清的项目，后续推进都比较顺利；推进受阻的项目，多数受阻于权属环节。绍兴“四类十法”之所以被反复提及，正是因为它针对不同企业的意愿和能力给出了分类处置方案：四个一批（自主转型一批、合作改造一批、倒逼淘汰一批、因需征收收购一批），配合十种合作开发模式，与不同主体的实际情况相匹配。
运营能力的重要性明显上升。 早期项目重建设、轻运营的问题比较突出，新一批案例的做法有所调整：郑州亳都新象坚持“先招商、后建设”，在建设阶段即锁定运营方向；烟台港交流中心在项目启动初期成立专门运营管理公司，运营团队全程参与建筑功能布局和设施选型。
存量盘活的收益需要按长周期评估。 与新增建设用地相比，存量项目的直接土地收益往往更低：长沙“七彩盒子”避免了 1.23 亿元出让金现金支出，天津农交免除了近 6 亿元差价。但从长期看，这些项目带来的是持续的税收、就业和产业升级。杭州杭钢半山基地预计 2032 年投产后年产值可达 110 亿元以上。存量盘活的价值需要通过全生命周期来衡量。
存量盘活正从个案探索转向常态化推进。这 29 个案例给出的是一套经过验证的思路和工具。对面临低效用地处置任务的地方政府和园区平台而言，案例集提供了可对照的处置先例与政策依据。
本文内容整理自《盘活存量土地和低效用地典型案例（2026 版）》（自然资源部，2026 年 9 月）。文中数据均出自该材料原文，政策表述以文件原文为准。