2025年8月《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》作出判断，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。不到一年，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），把全面摸清城市存量资产资源底数列入培育新动能的任务，并要求建立城市更新项目库、推动项目常态化储备和动态调整。政策重心转到存量之后，一片低效厂区、一栋闲置楼宇能否变成可投资、可融资、可运营、可退出的项目，隔在中间的不是设计图纸，而是一套说得清、核得住的论证。
六个阶段的工作最终要汇集到一份文件里，那就是可行性研究报告。基于对现行政策文件与公开实践案例的梳理，立项之前需要完成的工作可归纳为政策梳理与规划条件论证、资产清查与权属整理、价值评估与尽职调查、市场需求调查与商业模式论证、盘活方案设计与多方案比选、可行性研究与合规融资准备。这一划分属工作方法归纳，不对应法定审批节点；报告排在末段，说服力却几乎全由前五段决定。所引政策以发布机关公开文本为准，发布会上的概括表述只用于理解取向；公开案例只记录改造成果，凡未披露的情形不写成案例事实。
一 可行性研究在项目决策链条中的位置
把可行性研究仅仅理解为一份报批材料，会让存量资产盘活项目在启动阶段就低估论证的分量。国家层面的规范路径有两套并行：投资项目按《政府投资条例》（国务院令第712号）履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审批程序；城市更新按国发〔2026〕12号确立的城市体检、专项规划、片区策划、项目实施方案体系推进。两者在项目层面交汇，规划条件、清查权属与测算现金流都要在这里汇成一句可以据以决策的结论。
《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号）把这项工作定位为投资决策的核心环节。其印发的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》属强制适用，《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》属参考适用，重在引导企业关注投资收益与财务可持续性。编写说明把核心内容概括为围绕建设必要性、方案可行性及风险可控性三大目标、把握七个维度的研究论证。老厂房要不要改、按什么条件改、改完谁运营、现金流能否覆盖投入，恰是大纲要求回答的问题。
审批部门之外，报告还要面对财政评审、金融机构与内部决策层。申请地方政府专项债券的，需按《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）形成“一案两书”并说明融资收益平衡；申报中央财政支持城市更新行动的，要按《财政部办公厅 住房城乡建设部办公厅关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2026〕14号）提交工作方案接受竞争性评审；拟发行基础设施领域不动产投资信托基金的，须按发改投资〔2024〕1014号逐项核对申报条件；对接银行贷款的，批复文件、资本金到位证明与还款来源又是另一套问法。同一组面积、年期、造价与收入数据会在四五套材料里被反复引用，报告因此还承担着统一口径的底本功能。国发〔2026〕12号提出引导专业技术力量提供全过程咨询服务，意义正在于把政策梳理、方案比选、财务测算与报批材料集成放在同一条论证链上。
图1 可行性研究在项目决策链条中的位置与成果流转
二 六阶段成果与报告章节的对应关系
从六阶段方法看报告编制，能看到一条清晰的输入关系。编制依据一章靠政策适用条款对照表与规划条件核查表，文件要引到文号级；项目概况与选址要素保障靠资产清查形成的一地一档台账，权属性质、证载面积与宗地红线是否一致、有无抵押查封与历史遗留手续都要交代清楚；投资估算与合规风险接资产评估、财务审计与尽职调查三条线的结论；需求分析与运营方案接市场需求调查与商业模式论证；建设方案比选接路径比选矩阵；投融资与财务方案接投资估算表、资金筹措表、现金流量表这三张表与敏感性分析。上述成果在通用大纲中可逐一找到落点。
通用大纲不会替存量资产盘活项目单列几件事，这几处恰恰需要额外补足。对照五份公开案例的主要做法，规划指标调整、土地整备与供地方式、实施主体与审批路径、资金渠道几乎构成全部关键动作；若只按常规建设项目章节铺开，提容依据、控规修编与并宗处置、产权调换承接条件、财政奖补与专项债到位时序都没有专门落点。据《盘活存量土地和低效用地典型案例（2026版）》（2026年9月）收录的某沿海城市老工业片区案例，园区整体容积率由不足0.8提升至2.5以上，亩均税收由39万元提升至120万元，这类成效若不在规划条件与指标方案一章写清依据，就只是一组无来源的数字。
权属、整备与主体三章的深度，同样取决于前序工作是否做实。同一案例集收录的某省会城市钢铁基地案例，原用地涉及多宗划拨与租赁土地、宗地与规划红线不符，实施中把五个已停厂地块并为一个规整工业地块，重新划分宗地后按新规划条件协议出让给原权利主体，配套设施用地面积占比上限由7%提高至15%、建筑面积占比上限由15%提高至30%。《自然资源部 国务院国资委关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号）对划拨土地处置、提高容积率不再增收土地价款、五年过渡期政策及历史遗留问题分类处理都有规定，正是把做法写成方案时的依据。某市经济开发区案例把工业用地50年固定出让年限改为20至50年梯度年期、按年限比例核算地价，办证材料由41项精简至17项；年期变化影响运营期假设，审批时限压缩影响资金到位节奏，两者都要回到财务测算里。章节之间的逻辑连贯性，本质上就是前期工作的连贯性。
图2 可研章节完整性、成果来源与政策依据对照
三 编制过程中容易出现的偏差及其成因
政策依据写得满而不准，往往在评审中最先暴露。有的把文件名列成长长一串，却不指出本项目适用哪一条、该条仍在不在有效期内；有的把某一试点城市的做法当成普适规则，忽略试点范围、期限与本地现行版本的差异。部分规范性文件设有有效期，届满后是否延期或已有新文件接续须逐份确认，未核时效直接援引，整章论证的前提便不成立。《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）明确的是再开发范围与试点方向，用途转换、地价计收、带方案出让等规则仍由属地配套政策给出，上位文件与地方细则不能混作一层。自然资发〔2026〕38号第十条关于年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积的规定，也要落到所在地当年的指标安排上；发布会上“盘活一亩才能新增一亩”的说法便于理解，不宜当作条款写进报告。
权属与规划条件披露不足，后果更为直接，往往在用地预审环节就被追问。存量资产盘活项目往往经历了改制、划拨、多次出租与抵押，权属性质、证载面积、宗地与控规的错位、租约与查封、历史遗留手续，漏写一项都会在不动产登记或国资交易环节形成障碍。国发〔2026〕12号要求加强建设用地土壤污染风险管控和修复，并建立房屋安全体检制度；尽调若只核权属与面积，加固、修复与检测费用就会从投资估算里整体漏掉。《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）对大规模拆除与搬迁设有约束，保留优先还是拆除重建的取舍应在方案阶段核对完毕，等到报批时被整体推翻，返工成本远高于前期核查。
第三类偏差出在方案比选上，常见写法是只列一个推荐方案，或列三个方案却只比建设内容，不比实施主体、供地方式与资金结构，也不写弃选理由。发改投资规〔2023〕304号把运营方案比较、融资方案与财务可持续性保障列为强化方向，比选缺了这些，结论难以支撑决策。财务测算的问题往往紧随其后：漏计前期费用与资金成本，运营期与土地出让年期不匹配，把政府补助写成确定性收入，租金、出租率、爬坡期与运营成本率等关键假设没有来源，敏感性分析只做单因素且不给临界点。公开案例体例只讲做法与成效，不提供内部收益率、回收期与现金流参数，测算参数只能依据项目真实条件逐项回填。结论只写到开工、不写到运营达产，运营有效性与财务合理性两项便失去支撑；《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）要求重大项目把社会稳定风险分析设为可行性研究报告的独立篇章，节能审查、环境影响评价、交通影响评价等专项手续也须列入节点计划。
合规约束留到报批前集中补，几乎必然反复补正。《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）把财务审计、资产评估、决策审批并列为必须履行的环节，并明确严禁在资产处置中新增地方政府隐性债务；《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）第二十一条规定，经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年，这一时限若未纳入排期，会出现评估结论过期而交易尚未完成的情形。涉及国有资产转让的，还需按《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号）第10至12条把论证、审计、评估与转让价格串成链条。
图3 可研编制易发偏差与规避路径对照
四 把偏差挡在报批之前的成果控制
既然偏差大多源于前序成果口径不一，规避的起点就不在报告正文，而在一套共用的数据口径。用地面积、建筑面积、权属性质、土地使用年期、评估基准日、计算期、折现率与价格口径，应在清查阶段一次确定；此后各类台账、评估、测算、报告与申报材料共用同一版本，任何调整同步更新并留痕。据国务院国资委网站2026年10月刊载的地方国资实践，某地市级国资监管平台完成房屋土地等资产数据的系统归集，形成覆盖权属、使用功能与租赁状态的条目级台账，市属企业经营性房屋低效闲置率由2023年底的12.44%降至报道时的5.35%。底数能核到条目级，资产边界与收益假设才有可追溯的起点。
章节完整性可以用一张清单管住：政策依据、资产现状与权属、路径比选、规划条件与指标方案、整备与处置方案、实施主体与审批路径、投资估算、资金筹措与平衡、财务测算、合规与风险、效益，十一个方面逐一核对即可；路径比选至少三方案，每方案须同时比较盘活方式、实施主体、供地方式与资金来源四要素并写明弃选理由。投资估算分项列出改造、配套、税费、财务费用与前期费用，单方造价标明参照口径；资金筹措写清各渠道占比与到位时序；财务测算以三张表为骨架，附单因素与多因素敏感性分析、临界点与参数假设台账。效益一章除企业账外还要有可核指标，亩均税收、亩均产值、容积率、新增产业空间、审批时限压缩等均属此类，“显著提升”一类不可核表述不宜入账。
融资材料应定向准备，而不是做成一套通用材料反复报送。财办建〔2026〕14号明确2026年度采取竞争性评审，评选不超过15个城市，申报条件列出城市财力满足更新投入需要、债务风险可控、不得因城市更新形成新的政府隐性债务，书面评审按120%差额比例确定现场答辩名单，工作方案与支撑材料的完整程度直接影响评审结果。专项债、不动产投资信托基金与贷款三条通道，分别重在融资收益平衡、权属与运营成熟度、批复文件与还款来源，对同一组数据的问法并不相同。交付形态同样影响成果能否用起来：除正式报告外，宜同步形成汇报版材料、一页纸结论与报批材料清单及节点计划，把关键假设、主要指标与风险点压缩到决策层可判读的篇幅，并预留运营期效益评价口径。
五2026年政策热点对编制工作的新要求
国发〔2026〕12号带来的变化不止于任务清单，规划、土地、登记三个层面的规则同时调整。规划层面全面开展城市体检、健全一体化推进机制，建立城市更新项目库并推动项目常态化储备和动态调整，建设必要性与建设时机的论证需要与项目库入库情况、体检问题清单对上；土地层面制定土地混合开发和空间复合利用正面清单，利用存量土地房产发展国家支持产业可享受原则上不超过5年的过渡期，期满可采取租赁或协议出让方式，并规范长期租赁、先租后让、弹性年期供应与带方案出让；登记层面健全与混合利用、功能兼容、立体开发相适应的不动产登记规则。这几组安排直接改变运营期假设、现金流期限与用地手续时序。
投融资口径也在同步拓宽，财务方案需要跟着调整。国发〔2026〕12号允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设并用作项目资本金，提出推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金与资产证券化产品，支持城市更新企业发行公司债券、中期票据，并规范实施政府和社会资本合作新机制。据《光明日报》2026年6月9日报道引国家发展改革委固定资产投资司负责人介绍，2026年中央预算内投资城市更新专项安排资金规模970亿元，“两重”建设中支持城市地下管网建设改造的超长期特别国债安排1600亿元、比上一年增加250亿元。资金渠道变多，对编制的要求不是多写几页融资介绍，而是把每一渠道的适用条件、资金到位时序与还款来源分别算清，并守住不得新增地方政府隐性债务这条红线。
用地约束的硬化同样会传导到选址与要素保障一章。自然资发〔2026〕38号提出建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，且新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发；项目若仍按新增用地思路排计划，手续时序与投资估算都会失真，报告里需要把对应的存量盘活口径与年度指标安排写清楚。国发〔2026〕12号同时提出推进城市全域数字化转型、建设城市信息模型基础平台、推进房屋建筑和市政设施赋码，数字化台账正从管理手段变为论证依据。把这些热点收拢到编制动作上，过渡期政策与弹性年期的影响嵌入规划条件，增存挂钩的影响嵌入用地手续时序，项目库与城市体检的影响嵌入建设必要性，多通道资金的影响嵌入投融资方案即可。政策更新越快，越需要回到原始发布文本逐项核对，未经发布机关现行文本确认的门槛数值不宜写入报告。
图4 2026年政策热点谱系与可研新增论证点
结语
存量提质增效阶段的城市更新，难点不在有没有可改的房子和地，而在能否把政策适用、权属状态、价值口径、市场需求、实施方案与资金安排逐项厘清。可行性研究处在这条链条的末端，却决定了前面所有工作能否转化为一个可决策、可报批、可融资、可运营的项目；报告里每一处含糊，最终都会变成报批环节的补正、融资环节的追问或运营阶段的缺口。对承担存量资产盘活项目的单位而言，值得投入的不是把报告写厚，而是动笔之前把六阶段工作做实、把跨阶段口径统一、把合规与资金约束前置，让熟悉政策梳理、方案比选、财务测算与报批材料集成的专业力量从清查阶段介入，一路把论证链条守到运营达产。论证做得扎实，存量资产才有可能真正释放增量价值。
资料来源：《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号）及正文所引政策文件发布机关公开文本；《盘活存量土地和低效用地典型案例（2026版）》（2026年9月）；国务院国资委网站2026年10月刊载的地方国资实践；《光明日报》2026年6月9日相关报道。
免责说明：文中对编制要点与常见问题的归纳系基于现行政策与公开案例的研究性总结，不属于法定实施步骤，不构成对任何具体项目的实施指令，具体以项目所在地现行政策及审批要求为准，仅供参考。
疏漏致歉：限于公开资料范围与研究水平，文中疏漏之处，敬请读者批评指正。
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