导言
新增建设用地供给趋紧之后，成片低效区域的再开发成为地方推进产业升级的主要空间来源。与单宗地块盘活不同，成片区域涉及规划重构、土地整备、主体结构和强度提升四个相互制约的环节，任一环节处理不当，片区的整体价值就难以释放。自然资源部2023年印发的《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）提出“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”，为成片区域提供了制度框架，但文件给出的是原则，落地时需要回答一系列具体问题：片区产业定位如何转换成可执行的地块指标，分散的权属如何整备为可出让的规整宗地，实施主体选择何种结构，容积率和投资强度提高到什么水平才算合理。
接下来我们以自然资源部《盘活存量土地和低效用地典型案例（2026版）》所收录的五个片区统筹型案例为研究对象，分别是无锡梁溪扬名空天产业园、绍兴“绍芯谷”、杭州杭钢半山基地、福州福兴经济开发区和西安未央区团结片区。这五个案例的共同点在于范围均为成片区域，改造前后都有明确的强度与产出对比数据，且实施主体结构各异，具备横向比较的条件。分析按规划传导、土地整备、主体结构、强度提升四个环节展开，目的在于提炼可供同类项目对照的实施逻辑与参数区间，为地方政府主管部门、园区平台公司和承担可行性研究的机构提供参考。
一、研究对象与比较基础
五个案例的规模差异显著。西安团结片区总面积13.07平方公里，属于城市更新层面的片区重构；绍兴绍芯谷6988亩，原有建筑面积455万平方米，其中印染化工用地4802亩、占比超过一半，是典型的传统产业集聚区整体转型；无锡扬名规划面积3735亩，实际整备形成595亩连片净地；杭州杭钢半山基地涉及集团保留用地1743亩，本次实施范围为其中547亩；福州福兴经济开发区规划面积3.55平方公里，存量建设用地占比达到80%。
改造前的强度水平较为接近。扬名片区整体容积率不足0.8，绍芯谷不足1.0，杭钢半山基地内建筑平均容积率不到0.6。三个案例的原始状态均以单层厂房为主，开发强度低、产出水平低，符合低效工业用地的认定标准。
改造后的变化幅度可以作为判断依据。扬名整体容积率提升至2.5以上，其中融腾翼园卫星产业智造基地通过8层厂房将容积率从不足1.0提升至2.97；绍芯谷改造后平均容积率提升至2.0以上，腾退区域允许容积率突破至4.0；杭钢信创中心容积率提升近2倍，建筑面积增加近6.2万平方米；福兴经济开发区累计盘活低效用地1100亩，其中工业用地700亩，新增高标准产业载体超过180万平方米。亩均产值方面，福兴由367万元/亩提升至473万元/亩。亩均税收方面，扬名由39万元/亩提升至120万元/亩，福兴由10万元/亩提升至50万元/亩，杭钢亩均税收达到120万元/亩。
二、规划传导中的定位转化与指标落地
成片区域再开发的第一个环节是规划传导。地方普遍的做法是先确定产业方向，再编制规划，但实际执行中容易出现规划分头编制、指标相互冲突、政策与规划脱节的情况。
福兴经济开发区的处理方式具有参考价值。该园区在推进再开发时，统筹编制了片区控制性详细规划与城市设计、更新策划、低效用地再开发实施性详细规划等系列规划，把综合服务创新区、产业核心承载区、产城融合配套区三大区域在空间上整体统筹，同时提出低效用地再开发与产城融合配套设施提升、蓝绿空间韧性提升、智慧交通提升、特色魅力彰显四个板块的更新策略。该做法的作用在于形成统一的片区更新蓝图，解决了以往各类规划分头编制导致的指标冲突和政策脱节问题，为权属复杂的产业园区连片更新提供了统一的规划遵循。
西安团结片区采用的是纵向传导路径，构建“总体规划—单元详规—地块实施”全链条规划传导体系，在现状评估、区域识别、政策研究的基础上编制综合更新方案，经审定后纳入国土空间规划“一张图”平台管理。其重点在于从宏观战略定位到微观建设实施的逐级管控，避免片区定位在实施环节走样。
杭州杭钢半山基地的规划工作则侧重宗地层面。杭钢集团作为实施主体编制再开发方案，全面梳理每宗地的现状、产权及规划符合性，突破单宗用地思维，实施跨宗地整合。这一环节解决的问题是多时期划拨或租赁土地形成的宗地与现行规划红线不符。
三个案例的共性在于，规划传导必须解决三个具体问题：产业定位能否落实为用地指标，多规冲突如何消解，指标在实施中能否保留必要的弹性。绍兴绍芯谷在第三点上提供了做法，其在控制性详细规划批复前，支持片区内项目规划指标合理核定，使企业改造项目能够先行落地。
三、土地整备与规整宗地的形成
土地整备是成片区域再开发中耗时最长、成本最高的环节。五个案例的做法各不相同，目标则一致：把碎片化的权属整理为边界规整、配套到位的可出让宗地。
无锡扬名采取的是淘汰腾退路径。园区系统淘汰低效分散的小微企业，累计整备形成595亩连片优质产业净地，解决原产业区布局散乱、用地碎片化的问题。其中由政府主导推进的东方空间液体火箭研制基地项目，通过拆迁腾退原地块内多家传统纺织和机械制造企业，整备出124亩连片净地。整备形成的连片土地，是引入空天产业链主企业的前置条件，单宗零散地块无法承载大型研发制造基地。
绍兴绍芯谷采取的是跨县域整合路径。绍兴依托亩均效益评价体系，打破行政区划壁垒，把马海片区的34家印染企业整合为5个印染组团，整体搬迁至柯桥区印染产业集聚区，21家化工企业整合成18个化工组团，搬迁至上虞杭州湾化工园区，其余企业关停淘汰或兼并重组。整合后印染化工产业集中度由65%提升至80%，累计腾退工业用地近5000亩、腾空厂房近300万平方米。绍芯谷范围内腾退47家印染化工企业，涉及土地2656亩、厂房187万平方米。这一路径的特点是把腾退与产业集聚方向结合，腾退出来的空间用于发展半导体光伏等“泛半导体+”产业，实现了腾退区与承接区的空间分离。
杭州杭钢半山基地采取的是宗地重组路径。信创中心项目所在的地块，通过整合把已停厂、无效益产出的5个地块优化为1个规整工业地块，同时贡献近20亩城市道路与绿化用地。碎片化产权重构为边界规整的新宗地，这是后续按新规划条件供地的基础。
福州福兴经济开发区采取的是产权调换路径。针对低效土地收储成本高、沟通协商难、实施周期长的问题，园区创新采用工业仓储用房产权调换安置方式。晋安区为征迁企业就近安排了以科技研发为主导功能的现有厂房对接安置，企业搬迁积极性明显提高，节约安置成本约3000万元。这一做法的意义在于，补偿方式的选择直接影响整备周期，实物安置在企业仍有生产经营需求时比货币补偿更易接受。
西安团结片区采取的是多元储备路径。片区建立政府筹资收储、挂账收储等多元土地储备机制，联动城市更新、低效用地再开发与土地储备计划，实行“一地一策”分类处置，并同步争取土地专项债、中央预算内资金支持。2025年以来片区挂牌成交三宗用地，分别为46亩商住用地成交5.26亿元、46亩居住用地成交5.30亿元、36亩居住用地成交4.24亿元。
综合五个案例，土地整备的判断标准应当是能否形成规整、连片、配套到位的可出让宗地，而非腾退面积的大小。整备过程中需要重点评估三项内容：补偿方式与企业实际需求的匹配度，腾退空间与产业承接方向的对应关系，以及整备后地块的基础设施配套是否同步到位。
四、产权集中度与出资能力对主体结构的影响
实施主体的选择，实质是确定谁承担整备成本、谁获取开发收益。五个案例形成了三种结构。
第一种是政府主导收储、国企平台建设。无锡扬名采用这一结构，由梁溪区政府主导土地收储，国有企业平台负责载体建设。该结构适用于权属分散、公共利益比重较高的片区，政府掌握土地一级开发的主导权。与之配套的是产业基金安排，扬名成立了100亿元科创产业母基金、100亿元数字经济产业母基金和20亿元国联金沙江空天产业基金，以投资带动招商。
第二种是国企单一主体自主再开发。杭州杭钢半山基地属于这一类型，杭钢集团是唯一改造主体，在集团保留的1743亩用地内统筹连片提质改造。该结构适用于产权高度集中、原权利人具备开发能力的情形。杭钢的实践显示，单一主体在跨宗地整合、既有建筑分类处置、供地方式创新上具有效率优势。其在产权整理上采用“重新划分宗地、按新规划条件再协议出让给原权利主体”的供地模式，解决了历史划拨用地无法直接按新规划建设的制度障碍。
第三种是政企分类协同。绍兴绍芯谷采用“政府优配套+企业定路径”模式，提出“四个一批”总体思路，即自主转型一批、合作改造一批、倒逼淘汰一批、因需征收收购一批，并形成政府合作开发的十种模式，包括引导自主转型、企业联合开发、战略合作开发、入股基金合作、不动产等值置换、政府整租开发、政企合建公司、关停淘汰退出、市场化收购、政府因需征收。该结构适用于产权分散、企业诉求差异大的片区。
分类处置的效果体现在资金结构上，绍芯谷拉动社会投资超过100亿元，政府收购资金压力相应减轻。具体案例中，飞越炬芯作为第一批自主更新试点企业，投资6亿元对老旧印染厂房实施拆除重建，新建高标准厂房20余万平方米，容积率由0.53提升至2.17；独树印染厂区由国企收购部分厂区，改造为占地约5000平方米、建筑面积约12000平方米的城市客厅；绍兴产城更新建设发展有限公司收购明业厂区，建设总建筑面积约41万平方米、总投资约22亿元的马海1号片区产业社区。
西安团结片区组合了两种机制，采取“市级出资、区级实施”的市区联合储备开发模式，由未央区作为实施主体开展更新，同时成立区级专项工作指挥部，建立“实施主体+市区两级行政统筹+专业技术支撑”的组织模式。
三种结构的选择依据可以归纳为两个变量：片区产权的集中程度，以及政府可动用的整备资金规模。产权集中且政府资金充足，适合政府主导收储；产权集中但政府资金有限，适合国企自主再开发；产权分散，则必须走分类处置路径，用政策激励换取企业自主投入。绍芯谷对自主更新企业按投资额度分批兑现奖补、最高给予30%奖励的做法，本质上是以财政资金撬动社会资本。
五、强度提升的工艺约束与投资门槛
强度提升是成片区域再开发最直观的成果指标，但提升幅度受制于产业工艺需求和基础设施承载力。
载体形态方面，福兴经济开发区总结提炼了环保安全、设备载重、垂直交通、减振隔振、工艺需求五大产业要素，以及建筑层高、楼层荷载、机电设计等十大规划设计要点，用于指导立体厂房建设。这套技术标准回答的是“能建什么、如何建、建后怎么管”的问题。无锡扬名采用“工业多层厂房+定制建设”模式，融腾翼园建设8层高标准厂房，将原需2.8万平方米的单层生产集中至垂直空间；天兵科技液体火箭研制基地通过定制化施工，将原有低效厂房升级为5.5万平方米的多层智能制造载体，形成“上研下厂”的空间组织，满足航空试验试制从研发、试验到批量生产试制的连续需求。
投资强度门槛方面，杭州杭钢半山基地项目的固定资产投资强度不低于1000万元/亩，远高于浙江省377.45万元/亩、杭州市540万元/亩的标准，也高于周边区域800万元/亩的要求。设置这一门槛的目的在于筛选产业类型，把投资强度不足的传统制造环节排除在外，提高土地出让收益并非其主要意图。杭钢项目投资超百亿元，亩均产值提升至2500万元/亩，亩均税收提升至120万元/亩；2025年园区规上企业实现税收9625.70万元，同比增长7.21%；预计2032年整体投产后，入园企业年产值可达110亿元以上，年税收1.5亿元以上。
防止二次低效的制度设计也值得关注。福兴经济开发区深化“标准地”出让改革，全面推行“净地出让+承诺制”供地模式，打破工业用地50年固定出让年限的传统做法，设置20年至50年的梯度出让年期，按年限比例核算地价，使土地供应期限与产业生命周期相匹配。其他类型的案例中采用的“先租后让、租让结合”方式也属同类思路，其目的是避免企业在取得长期土地使用权后出现产出不达标的情况。
六、五点判断
第一，规划传导的质量决定片区统筹的上限。 五个案例处理多规冲突与指标落地的方式不同，福兴采用横向统筹，团结采用纵向传导，杭钢落在宗地层面，但指向的是同一个问题：产业定位如果不能转化为容积率、混合用地比例、配套标准等可执行指标，后续的土地整备和招商引资就缺乏依据。
第二，土地整备的核心指标是成片度，而非腾退量。 扬名整备595亩连片净地、东方空间项目整备124亩连片土地，其价值在于满足了链主企业对用地规模的要求。碎片化的土地即使总面积充足，也无法承载大型制造项目。整备阶段就应当明确目标企业的用地需求，据此确定整备规模和形状。
第三，主体结构的选择由产权集中度和政府出资能力共同决定。 杭钢1743亩保留用地权属集中于单一集团，适合国企自主再开发；绍芯谷47家印染化工企业产权分散、诉求各异，只能走分类处置。选择结构时忽略产权现实，强行推行统一模式，往往在实施阶段受阻。
第四，强度提升必须与产业工艺匹配。 容积率的大幅提升并非普遍适用的目标。福兴提炼的五大产业要素说明，不同产业对层高、荷载、减振的要求差异很大，厂房设计需服务具体工艺。投资强度门槛的设置同样需要考虑产业特征，杭钢1000万元/亩的标准适用于算力装备制造，对一般制造业并不适用。
第五，片区统筹的财务平衡依赖长周期。 西安团结片区2025年三宗地成交总价款14.80亿元，属于较快的资金回笼；杭钢半山基地则预计到2032年整体投产后年产值才达到110亿元以上。成片区域再开发的投入规模大、回收周期长，项目论证阶段应当按全生命周期测算，把产业培育期的税收贡献纳入评估，避免仅以土地出让收入衡量项目效益。
结语
成片低效区域的统筹再开发，难点集中在四个环节的衔接上：规划把定位转成指标，整备把土地转成净地，主体结构把成本与收益分配到具体承担者，强度提升把空间容量转成产业承载能力。单个政策工具的运用反而不是主要障碍。五个案例提供的是一组可对照的参数与做法，其中容积率提升幅度、亩均税收水平、投资强度门槛、奖补比例等数据，可以作为同类项目可行性研究的参照基准。具体项目的方案设计仍需结合本地产业基础、产权状况和财政能力单独论证。
文中案例数据均引自自然资源部《盘活存量土地和低效用地典型案例（2026版）》（2026年9月），政策表述以文件原文为准。文中分析框架与判断系整理所得，不代表材料原意。