导言
截至 2025 年末，我国 60 周岁及以上老年人口 32338 万人，占总人口 23.0%；65 周岁及以上 22365 万人，占 15.9%；65 岁以上人口抚养比升至 23.1%，较“十四五”开局之年提高 2.3 个百分点。按国际通行标准，我国已进入中度老龄化阶段，并处于向深度老龄化过渡的区间。
与人口结构变化同时发生的，是大量存量资产的低效使用。国有企事业单位的闲置办公用房、停办校舍、空置厂房、经营困难的宾馆酒店，长期处于产出极低甚至零产出的状态。这类资产权属相对清晰、位置多在建成区、结构条件尚可，欠缺的是合规用途与改造资金。
将存量资产改建为养老服务设施，是同时应对两个问题的现实路径。2023 年低效用地再开发试点推开后，用途转换障碍逐步清除；2026 年 10 月《关于进一步完善价格形成机制 推动普惠养老服务提质扩面的指导意见》（发改价格〔2026〕1476 号）印发，把政策焦点从“能不能改”推进到“怎么定价、怎么算账”。对实施主体而言，可行性研究的重心随之转移：过去论证需求是否存在、空间是否适配，现在必须回答机构会被认定为何种类型、收费受何种约束、补贴能否落到协议、长期护理保险支付能否接续。
本文以 1476 号文确立的分类定价框架为主线，结合《2025 年度国家老龄事业发展公报》数据与浙江、吉林、湖北等地实施办法，梳理项目论证路径，提出五个论证接口及财务测算方法，供地方政府主管部门、国有平台公司、养老运营机构及可行性研究编制单位参考。
一、存量资产闲置与养老服务供给的结构性矛盾
存量资产转型养老的可行性，建立在需求与供给两侧的结构性失衡之上。这种失衡不仅表现为总量差距，更表现为空间分布与功能结构的错配。
需求侧的结构性变化。 民政部、全国老龄办《2025 年度国家老龄事业发展公报》显示，截至 2025 年末，全国 60 周岁及以上老年人口 32338 万人，占 23.0%；65 周岁及以上 22365 万人，占 15.9%；65 岁以上人口抚养比 23.1%。老龄化与高龄化并行推进，照护需求从生活照料向医疗护理、康复支持延伸，需求重心从机构向社区和居家转移。
供给侧的规模与结构。 同期全国共有各类养老机构和设施 39.5 万个，养老床位合计 767.9 万张。其中注册登记的养老机构 3.92 万个、床位 498.4 万张，护理型床位占比 69.9%，较上年提高 4.2 个百分点；社区养老服务机构和设施 35.61 万个、床位 269.5 万张。按 3.23 亿老年人口折算，每千名老年人拥有床位约 23.7 张。
这组数字反映的是供给结构的调整方向。床位总量增长放缓的同时，护理型床位占比持续提升，社区嵌入式设施快速增加。县级公办养老机构已实现全覆盖（4730 个），乡镇（街道）区域养老服务中心建成 2.05 万个、建有率 53%，三级服务网络的骨架初步形成。短板集中在两处：专业照护能力，以及贴近居住地的服务网点密度。
存量资产侧的闲置状况。 国有企事业单位持有的闲置房产多数具备改建基础。闲置校舍单层面积大、层高充足、结构规整，适配护理型床位；闲置办公楼竖向交通与机电系统相对完善，适合社区嵌入式机构；闲置厂房层高优势明显，可通过夹层设计提高使用面积。这些资产的区位条件普遍优于新建用地，改造成本低于新建项目。
需求增长、供给结构待优化、存量资产闲置三个问题同时存在，使存量资产转型养老成为政策优先选项。其经济含义在于：以改造替代新建可降低单位床位资本投入，以存量空间承接新增需求可避免异地选址带来的配套成本。
二、转型养老的政策演进与制度供给
存量资产改建养老并非新命题，但政策工具的完备程度在近三年发生实质变化。从用途转换到价格管理，制度供给沿五个层级依次补齐。
用途转换机制的确立。 《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号）确立了存量建筑用途转换的基本规则：在符合规划、确保安全的前提下允许存量建筑转换用途，并允许以 5 年为限享受不改变用地主体和规划条件的过渡期政策。
地方操作更为具体。浙江明确闲置学校等存量房屋改造或增设养老服务设施，经批准后五年内可按土地原用途和权利类型使用，不增收土地价款。
吉林长春 2026 年 7 月由 11 个部门联合印发《推进存量资源改建养老服务设施实施办法（试行）》，将党政机关和国有企事业单位闲置用房、闲置厂房、酒店、学校、商业设施、仓库纳入可申请范围，改建后床位 10 张以上即可认定为养老机构。
供给主体的拓展。 2025 年 2 月八部委《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》提出统筹利用存量资产，鼓励地方协调闲置公共服务资源改建普惠型养老机构。1476 号文进一步明确，中央企业、地方国有企业新设立举办的养老机构应扩大普惠养老服务供给，将存量资产持有方与供给责任直接关联。
资金渠道的多元化。 1476 号文第十条明确，发挥中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券的带动作用，重点支持普惠支持型养老机构设施改造和设备更新，并要求落实养老机构用水用电用气用热按居民生活类价格执行。
地方实践已有样本：湖北枣阳两个公办项目 2026 年争取到中央预算内投资 2110 万元、专项债券 4000 万元；武汉按床位给予 5000 至 10000 元一次性建设补贴，另按实际入住给予每床每月 100 至 450 元运营补贴。2025 年全国各级财政用于养老服务和老年人福利的支出约 1200 亿元，其中中央财政超 300 亿元。
退出机制的探索。 2024 年 7 月《国家发展改革委关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》（发改投资〔2024〕1014 号）首次将养老设施纳入 REITs 底层资产范围。截至 2026 年 8 月，尚无项目获得国家发展改革委正式推荐函。REITs 提供长期方向，尚不具备作为项目现金流设计依据的条件，具体门槛在第四节接口五中展开。
价格机制的补位。 2026 年 10 月印发的 1476 号文填补了此前最关键的缺环。此前养老机构收费原则上实行市场调节，普惠属性主要依靠补贴维系，价格与成本之间缺乏制度化对应关系。分类定价框架建立后，普惠型项目的收入边界得以明确。
三、价格形成机制的分类重构及其定价约束
1476 号文由国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委联合印发，2026 年 10 月 12 日成文，10 月 16 日发布。其核心是将养老机构收费从统一的市场调节，调整为按机构类型分类管理。
（一）三类机构的划分与定价方式
文件将养老机构划分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三类，分别适用不同的收费管理方式。
兜底保障型指完全或主要收住特困老年人和经济困难失能老年人的公办养老机构。其基本服务费实行政府指导价，对选择集中供养的特困老年人免费收住。
普惠支持型面向全体老年人开放，包括以收住社会老年人为主的公建公营、公建民营养老机构，以及接受场地费用减免或建设运营补贴等政府支持的社会办养老机构。公建公营、公建民营的普惠支持型机构基本服务费实行政府指导价；其他社会办普惠支持型机构，由地级及以上发展改革部门会同行业主管部门明确收费标准参考区间，引导机构与政府以合同约定方式确定具体标准，或实行政府指导价。具体方式由省级发展改革部门会同行业主管部门提出意见，报省级人民政府同意后执行。
完全市场型指上述两类之外的养老机构，收费实行市场调节价，由机构根据实际成本、质量、市场供需自主确定。
这一分类的实质，是把定价权与政府支持挂钩。接受场地减免、建设补贴或运营补贴的社会办机构，通常会被归入普惠支持型，基本服务费随之进入指导价或参考区间约束。
（二）“补偿成本、合理盈利”的定价原则
文件第六条对定价程序作了规定。制定或调整政府指导价须履行成本调查程序，定价成本包括提供养老服务过程中发生的各项合理费用，政府补助、社会无偿捐赠等应冲减成本，可参照《政府制定价格成本监审办法》。在此基础上，结合当地城乡人均可支配收入水平、群众承受能力、市场供求与机构性质，按“补偿成本、合理盈利”原则确定基准收费标准和浮动幅度。收费结构亦作区分：床位费按房型划分，护理费按护理服务等级划分，可根据服务质量分级定价。
这一条款改变了项目测算的基本顺序。以往编制可研，收入端多按市场可比价格倒推；对普惠支持型项目而言，定价上限由成本调查结果与当地居民可支配收入水平共同决定。测算须从成本出发，先确定合规成本，再确定允许的利润率，最后得出收入上限。
（三）三条容易被忽略的硬约束
目录清单之外不得收费。 文件第八条要求养老机构建立收费目录清单，在经营场所显著位置公示，建有门户网站的同步公示。清单应包含收费项目、收费标准、服务内容、收费依据、减免政策。目录清单之外不得收取其他费用；未按规定公示或公示内容与政策不符的，不得收费。这一条压缩了收费结构的设计空间，测算时所有收入项必须能逐项列入清单并说明依据。
收费政策评估周期不超过 3 年。 文件第七条要求建立收费政策动态评估机制，通过自评估或委托第三方评估，对收费管理方式、收费项目、收费标准或参考区间定期评估，周期原则上不超过 3 年。项目的定价假设不宜按长期不变设计，财务模型中应设置价格重估节点。
医养结合机构的上浮空间有边界。 文件明确，公立医疗卫生机构举办的养老机构属于普惠支持型，基本服务费实行政府指导价，可在普惠支持型机构收费基础上，根据成本增加情况适当提高基准收费标准。这一表述为医养结合留出价格空间，但幅度须通过成本论证支撑。
分类定价对项目的影响集中体现为三点：收入上限被明确，收入增长更多依赖入住率与服务结构优化；成本端须按成本监审口径归集；收益的可预期性增强，定价与调价均有程序可循，对以长期持有为目的的国有平台和保险资金具有实际价值。
四、项目政策论证的五个接口
政策框架梳理清楚后，具体项目在申报与可研阶段需要回答：在哪些环节把政策对上。以下五个接口构成项目论证的基本骨架。
接口一：用途合规论证
用途合规是项目成立的前提，需论证三个层面。
规划符合性方面，改建后的用途须与国土空间规划相符，或能通过规划调整实现相符。涉及历史城区、文物保护单位、历史建筑的，还需叠加相应管控要求。操作中应取得规划主管部门关于用途调整的书面意见，不宜仅依据控规图则自行判断。
土地处置方面，划拨土地改为经营性养老用途涉及补缴出让价款或按政策作价出资；利用存量房屋改建且不改变土地用途的，可适用 5 年过渡期。需准确认识过渡期性质：它是暂不办理相关手续，不是永久免除，期满仍需依法办理。
建筑与消防方面，《老年人照料设施建筑设计标准》《无障碍设计规范》是强制性依据。长春明确老年人使用场所不得设在地下室、半地下室或夹层；浙江在消防审验环节按“尊重历史、依法依规、并轨处置”原则分类解决老旧校舍消防条件不足问题，但竣工验收未达养老设施标准不予备案。
所需材料：规划主管部门意见、土地权属证明与处置方案、结构安全鉴定报告、消防设计审查意见、既有建筑改造技术方案。
接口二：收费定价论证
这是 1476 号文之后新增的核心环节，也是实际工作最易出现偏差的部分。论证路径为：确定机构类别，明确适用的收费管理方式，开展成本调查与测算，形成收费标准方案并履行报批或备案。
成本测算须符合成本监审口径。实践中常见两类错误：将政府补助计入定价成本；把与养老服务无关的支出摊入。文件明确要求政府补助与社会无偿捐赠冲减成本，测算表中应单独列示。
对普惠支持型项目，还需准备与政府签订收费约定协议的方案。协议应明确收费标准、调整机制、补贴对应关系及双方权利义务。这一环节在谈判阶段容易被忽略，若等到运营期再协商，主动权将不在项目方。
所需材料：机构类别认定申请、成本测算表及支撑凭证、当地居民人均可支配收入数据、同区域同类机构收费水平调查、收费标准方案与调价机制设计。
接口三：补贴与要素成本论证
补贴是这类项目财务可行的重要支撑，须在可研阶段逐项核实并落实到协议。需核对：一次性建设补贴，各地按床位计算，标准从数千元到一两万元不等；运营补贴，按实际入住床位与月数计算；水电气热按居民生活类价格执行的政策；有线电视等附加费用减免，长春明确按 70% 收取。
1476 号文提出建立健全收入管理和绩效激励制度，补贴与绩效挂钩是明确趋势。论证时不宜将补贴按固定金额锁定十年，应设置与入住率、护理等级结构挂钩的浮动机制，并测试补贴退坡的影响。
所需材料：地方补贴政策文件原文、补贴申请条件对照表、要素成本测算（水电气热按居民价格前后的差额）、补贴协议草案。
接口四：支付能力论证
养老项目的收入来源由三部分构成：老年人自付、保险支付、政府补贴。1476 号文规范的是自付与补贴之间的关系，保险支付取决于长期护理保险的落地进度。
2025 年末全国长期护理保险参保 30854.76 万人，享受待遇 192.91 万人，定点服务机构超过 1.3 万家。
2026 年 3 月，中办、国办印发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，明确用 3 年左右时间基本建立制度。截至 2026 年 9 月，22 个省份已印发省级实施方案，建制统筹地区 121 个，预计年底拓展至 247 个；参保超过 3.2 亿人，基金累计支出 1142 亿元，为超过 460 万失能人员提供护理服务；长期照护师超过 7 万名。
费率统一控制在 0.3% 左右，城乡居民起步阶段减半至 0.15% 左右，5 年过渡。
对具体项目，需核实四项内容：本地是否已纳入长护险建制范围、定点机构准入条件、失能等级评估是否执行全国统一标准、结算周期与支付水平。护理型床位占比 70% 的项目，若当地长护险尚未落地，收入假设必须相应下调。
所需材料：本地长护险实施方案、定点机构申请条件、失能等级评估标准、周边同类机构的实际结算数据。
接口五：退出路径论证
REITs 目前不能作为项目现金流的设计依据，但可作为资产退出预案写入方案。需说明门槛：养老 REITs 要求底层资产运营满 3 年、评估净值不低于 8 亿元、入住率与现金流稳定、与商品住宅开发业务有效隔离。单个改建项目短期内难以满足，更现实的路径是先形成区域性资产包，或由持有平台整合多个项目后统一申报。
若项目在论证阶段即明确未来拟通过 REITs 退出，则从运营第一天起就应按 REITs 的合规要求执行，包括权属清晰、收入可核查、运营数据完整。这些基础工作若前期不做，后期难以补足。
五类常见偏差
综合各地评审中出现的问题：把过渡期理解为永久免除相关手续；未取得规划主管部门书面意见即按改建方案推进；成本测算将补助计入成本；补贴未落到协议，仅依据政策文件推算；长护险尚未落地而收入假设过于乐观。
五、价格约束条件下的财务测算与敏感性分析
政策接口梳理清楚后，最终要落到财务测算表上。与一般养老项目相比，存量资产改建项目有三个特殊变量。
改造成本是最大变量。 成本取决于原始条件：结构是否需加固、消防是否需重做、层高是否满足、能否加装电梯、市政配套是否到位。同一区域、同等床位规模的两个项目，改造成本可能相差一倍。估算不宜直接套用新建项目单位造价指标，应按分项工程测算，并预留 10% 至 15% 的不可预见费。
收入结构需按床位类型拆分。 普惠支持型项目通常采用政策性床位与市场化床位组合。前者按政府指导价或参考区间收费，保障基本入住率；后者按市场调节价收费，承担收益功能。两类床位比例既决定整体收益水平，也是与政府谈判的核心条款。
成本端须区分固定与变动。 人工成本通常占运营成本 50% 以上，且与护理等级结构直接相关。收住失能老人比例越高，护理人员配比要求越高，人工成本越大，对应的收费与长护险支付也越高。测算应体现这一关系，不宜简单按床位数乘以人均成本。
一个测算示例
以下给出一组示意参数，用于说明测算方法，不代表任何实际项目。
某市属国企一栋闲置办公楼，建筑面积 6000 平方米，拟改建为普惠支持型养老机构，设置床位 200 张，其中护理型 140 张、自理型 60 张。
改造投资：结构加固按 800 元/平方米、消防改造按 600 元/平方米、适老化装修按 1500 元/平方米计，合计约 1740 万元；设备购置 400 万元；计入前期费用与不可预见费后，总投资按 2500 万元测算。
收入：护理型床位按当地参考区间中位值 4500 元/月、自理型按 3200 元/月计，稳定运营期入住率取 85%，年营业收入约 840 万元。
成本：护理人员按护理型 1:4、自理型 1:8 配置约 43 人，加上管理、餐饮、后勤等岗位，全口径用工约 55 人，人均年成本 8 万元，人工成本约 440 万元；计入能耗、餐饮、维修、管理等支出，年运营成本约 700 万元。
补贴：建设补贴按 8000 元/床计，一次性 160 万元；运营补贴按 150 元/床·月、按实际入住折算，年约 30 万元。
测算结果：年经营结余约 138 万元，计入运营补贴后约 168 万元；不含折旧与财务费用的静态投资回收期在 15 年以上；若计入折旧，项目自身现金流难以覆盖改造投资。
这组数字说明的问题比数字本身更重要。普惠型存量改建项目的平衡，往往不来自运营环节的利润，而取决于三项政策变量：改造成本能否压降、存量资产能否以低成本使用、补贴能否足额及时到位。这三项均在项目外部，只能在论证阶段通过政策争取与协议安排确定。
敏感性分析的方向
需重点测试三种情形：补贴退坡，即建设补贴取消、运营补贴下调 20%；定价下调，即政府指导价下浮 10%；入住率不及预期，即低于设计值 15 个百分点。三种情形同时发生的概率不高，但单独发生的可能性均存在。建议增加两项测试：长护险结算标准调整，影响护理型床位的支付水平；收费政策三年评估后的重新定价，影响长期收入曲线。
关键指标的判断阈值
四个指标可作项目判断基准：稳定运营期入住率低于 70% 时现金流开始承压；护理型床位占比低于 50% 的较难获得长护险定点支撑；单床月均综合收入应覆盖运营成本并留出折旧空间；人工成本占运营成本比重超过 60% 时需检视护理配比。
六、实施环节的关键问题与应对
资产持有方与运营方的角色需要划清。 存量资产多在国有企业手中，而国有企业通常不具备养老运营能力。公建民营是主流模式，武汉明确合同租赁期限可突破 10 年、最高不超过 15 年。租期长短直接影响运营方投入意愿，改造投入大、回收周期长的项目，租期过短会抑制投资积极性。论证时应将租期、改造投入归属、期满后资产处置三项约定清楚。
普惠属性不等于低价运营。 1476 号文的定价原则是“补偿成本、合理盈利”，既非保本微利，也非亏损运营。若主动将价格压至成本线以下，表面上容易通过审批，实际会导致后续调价缺乏依据、服务质量难以维持。价格与成本的合理关系，应在方案阶段明确。
地方政策差异须逐项核实。 本文引用的浙江、长春、武汉、枣阳等地做法，反映的是一部分地区的政策力度。土地价款是否减免、补贴标准几何、租期能签多长、消防审验如何处理历史遗留问题，各地差异明显。引用时须核对当地现行有效文件原文，不宜跨地区套用。
政策的时限约束要纳入时间表。 5 年过渡期、长护险建制进度、REITs 推进节奏均具有时间边界。项目开工时序、运营爬坡、退出计划应与这些节点衔接。过渡期从项目取得之日起计算，前期审批耗时过长，实际可用期限将短于预期。
七、结论与建议
存量资产转型养老，自 2023 年低效用地再开发试点推开，已走过解决“能不能改”的阶段。1476 号文出台后，项目门槛转移到“怎么算账”：用途能否合规转换、机构会被认定为何种类型、收费受何种约束、补贴能否落到协议、长护险支付能否接续、退出路径是否成立。这些问题在政策文本中均有依据，但适用方式因项目而异，项目论证的价值正在于将分散条款转化为前后自洽、可被审查的方案与数字。
对拟推进此类项目的主体，有三点建议：在选址与资产筛选阶段即介入政策判断，避免选定资产后才发现用途转换存在障碍；将收费类型认定作为前置事项，在方案设计阶段与主管部门沟通确认；把补贴与长护险支付写入协议或取得书面确认，作为财务测算前提，而非可争取的增量。
本文数据与政策表述来自民政部、全国老龄办《2025 年度国家老龄事业发展公报》，国家发展改革委等三部门《关于进一步完善价格形成机制推动普惠养老服务提质扩面的指导意见》（发改价格〔2026〕1476 号），中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，国家医保局 2026 年 9 月国新办发布会，以及浙江、吉林、湖北等地公开政策文件。文中观点供项目研究参考，具体适用以现行有效政策原文为准。